湖南省岳阳建设省域副中心城市战略思考
来源：警视网 作者：高碧云
警视网岳阳讯：近日，中共湖南省委在《关于湖南省第十四个五年规划和二O三五年远景目标建议》中，将岳阳定为省域副中心城市。这是中央和省去年批复建立“中国湖南自由贸易区岳阳片区”和将岳阳定为“大城市”之后，第三次为岳阳提位升级，是对岳阳的厚爱与支持，为岳阳赋予了新时代的历史使命和光荣职责。我们一定要清醒认识，倍加珍惜，保持足够的政治定力、发展定力和战略定力，以更加开阔的视野和胸怀，肩负起建设岳阳的历史重任，为湖南改革、开放和发展作出新的更大贡献。
风生水起的省域副中心城市建设
区域副中心城市，通常是指在一定区域范围内，综合实力较周边城市强大，经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围，拥有独特的优势资源，且距离中心城市150公里以上、可以被赋予带动周边区域发展重任的大城市。这一提法始于2001年7月，湖北省社会科学院副院长秦尊文在该院《要文摘报》发表《关于宜昌市发展战略定位的建议》一文，提出由于湖北省人多地广、地域上东窄西宽，而省会武汉又偏于鄂东，客观上需要在发挥武汉这一全省中心城市龙头作用的同时，还要确立一个能够承担经济发展核心带动作用的省域副中心城市。该建议得到省委领导重视，并批转给省建设厅和编制承担单位。2002年5月，秦尊文再次明确提出湖北省应放弃"一特五大"战略，集中精力建设一个全省主中心城市武汉，两个"省域副中心城市"——襄阳、宜昌。2003年8月，国务院批准了《湖北省城镇体系规划》，明确将宜昌、襄阳定为"省域副中心城市"。2005年12月，湖北省委八届九次全会将省域副中心城市发展纳入全省"十一五规划"建议，并经2006年1月的湖北省第十届人民代表大会第四次会议确定。2007年6月，湖北省第九次党代会进一步确定襄阳和宜昌作为省域副中心城市的地位，要求全省支持加快建设。
湖北省建设省域副中心城市这一做法，很快在全国产生重大影响。 2018年3月，江西省人民政府在《关于支持赣州建设省域副中心城市的若干意见》中提出：以建设赣州省域副中心城市为引领，打造江西南部重要增长极，要求全省各部门、各单位予以积极支持。12月17日，省属国有企业支持赣州建设省域副中心城市推进会在赣州举行，江西省市场监管局出台了18项政策措施，全方位支持赣州建设。
2019年12月，山西省召开省委经济工作会议，提出 “按照“一主三副六市域中心”空间布局，强力打造太原都市区核心引擎，加快大同、长治、临汾三个省域副中心城市建设。
2020年3月23日，河南省委、省政府召开工作推进会，通过了《关于支持洛阳以开放为引领加快建设中原城市群副中心城市的若干意见》，提出要抓住机遇，全面提升洛阳副中心城市综合承载能力，加快构建洛阳都市圈，形成辐射豫西北、联动晋东南、支撑中原城市群高质量发展的新增长极。
2020年12月12日，湖南“十四五”规划建议正式公布，提出构建“一核两副三带四区”的经济格局，在继续巩固和扩大长株潭核心增长极的基础上，首次提出打造岳阳、衡阳两个省域副中心城市。
目前，全国已有38个城市被确定为省域副中心，中部地区6个省已有河南省洛阳市，湖北省襄阳市、宜昌市，湖南省岳阳市、衡阳市，江西省赣州市，安徽省芜湖市，山西省大同市、长治市、临汾市被确定为省域副中心城市。
实践证明，建设省域副中心城市，具有重大战略意义。首先，副中心城市建设有利于培育经济建设新的增长极。省域中心城市是省域经济发展的支柱，但在粗放型经济条件下，中心城市发展过快，人口急剧膨胀，使得“城市病”急剧涌现。再造副中心，使省域经济发展由一个中心主导，转到中心和副中心双重主导，对省域经济科学发展具有很大推动作用。其次，副中心城市建设有利于推进农业现代化进程。实施副中心城市战略，既可以减少农村人口，提高城市化率，又可以为农民承包土地流转提供机遇，实现农村土地集约经营，从而实现农业真正意义上的机械化、科技化、现代化。再次，副中心城市建设有利于提升城市化的速度和质量。城市化是农村人口持续向城市聚集的过程，也是农业现代化的过程。按照大城市人口100-300万标准计算，每个副中心城市至少要给附近农村青壮年提供100多万个就业岗位，为农业耕地实现集约化经营提供发展空间。
岳阳建设副中心城市的优势与劣势
岳阳在区位交通、工业基础、农业资源、基础设施、文化底蕴和生态环境等方面，基础很好，优势相当突出。
其一是区位优越，交通便利
岳阳地处“两带”（珠三角和长三角经济带）、“两区”（武汉城市圈和长株潭城市群）之间的中心，区位优势十分明显。在水路方面，岳阳拥有163公里长江水道，城陵矶港是长江八大良港之一，是湖南唯一通江达海的口岸城市，湖南省国际航运中心，货物吞吐量已达上亿吨，集装箱吞吐量去年已达50.8万标箱，成为湖南融入长江经济带建设的桥头堡。城陵矶综合保税区，2019年进出口贸易额突破40亿美元，居湖南海关特殊监管区第一位。铁路方面，岳阳有京广铁路，京广高速铁路，浩吉铁路，还有规划中的常岳九铁路和岳长城际轨道交通。京广高铁岳阳东站是广铁集团四大高铁始发站之一（广州南、深圳北、长沙南、岳阳东），是中国长江以南唯一办理CRH380A（目前世界时速最高客运列车）始发终到业务的非省会城市车站，是湖南省高速动车通达直辖市和省会最多的车站。国家规划在2025年前，建设105个“铁路交通枢纽城市”，其中就包括岳阳。再如公路，过境的高速公路有京珠高速、京港澳复线高速、杭瑞高速、岳宜高速、岳汝高速、岳常高速、平益高速等。岳阳三荷机场，属于不定期国际航 班支线机场和武汉与长沙两大国际枢纽的备降机场，已于2018年12月通航 ，2019年起降飞机5640架次，旅客吞吐量55.62万人次，目前正在改扩建，以使水、陆、空立体枢纽交通格局更趋完善。
其二是资源充盈，物产丰富
在中国历史上，有过“湖广熟，天下足”的美誉。乾隆皇帝将“湖广熟，天下足”，改为“湖南熟，天下足。”实际上，湖南熟，也主要是洞庭湖区熟。岳阳市是洞庭湖区著名的鱼米之乡，农产品种类繁多，蜚声中外。其中，最主要的有水稻、棉花、油菜、生猪、鲜鱼、茶叶、柑橘、苎麻和楠竹等10多种。2019年，全市实现粮食产量293.15万吨，油料22.51万吨，生猪出栏351.46万头。在水资源上，岳阳地处北亚热带季风湿润气候区，年均降雨量1302毫米，地下水可采量131.6亿立方米，多年平均过境水量6382亿立方米，水资源总量居湖南省第一位。全市有水面2583平方公里，占全市国土面积六分之一。东洞庭湖湿地为国家级自然保护区，有众多国家一、二类保护动、植物，入选首批世界保护地绿色名录。全市有国家级森林公园3处、国家生态建设示范县（区）3个，全市森林覆盖率45.3%，城市建成区绿化覆盖率40%，先后被评为国家卫生城市、国家园林城市、全国绿化模范城市，被授予“中国观鸟之都”和“最值得驻华大使馆向世界推荐的中国生态城市”。
其三是历史悠久，人文深厚
岳阳早在春秋时期就已筑城设治，是一座有着2500多年历史的文化古城，境内有岳阳楼、君山岛、屈子祠、张谷英等风景名胜193处，有平江起义旧址、任弼时纪念馆等革命文物纪念地22处。湖湘文化的长期熏陶，养育了岳阳人民独特的个性特征。即“人性悍直，士尚行义，士知义而好文”。这些性格在历史发展演绎中，已凝结为岳阳之魂，造就了许许多多叱咤风云的历史人物。世界四大文化名人之一的屈原，其爱国主义精神弘扬世界，因其形成的龙舟竞渡，已成为国际体育赛事；范仲淹的“先忧后乐”，成为激励人们忧国忧民的千古绝唱；任弼时的“骆驼精神”，彭德怀的平江起义精神，孕育了岳阳人优秀的精神风范。不管是在封建社会时期，还是在新民主主义革命和社会主义革命和建设时期，都是激励人们一往无前的精神力量，今天，更是鼓舞人们实现两个百年奋斗目标，建设现代化新城的内生动力。
但是，我们也要看到，岳阳目前也有一些明显的劣势，主要是：
一、经济总量不够大
中国中部6省10个副中心城市，经济总量最高的是河南洛阳，2020年GDP已超过5128.40亿元大关，襄阳为4601亿，宜昌为4261亿，岳阳为4001.55亿元。在人均GDP方面，宜昌、芜湖、襄阳、洛阳和岳阳等5市分别排名前五，其中宜昌人均GDP已超过10万大关，芜湖已接近10万，依次是襄阳（78026元）、洛阳（74086元）和岳阳（69335元）。
从内循环经济实力来看，社会消费品零售总额，洛阳2020年超过2000亿元，襄阳和宜昌超过1500亿元，岳阳为1460亿元。外循环经济实力，主要表现在进出口贸易，总额最高的芜湖市，2020年达到584.7亿元，赣州、岳阳和衡阳，分别为503亿元、400亿元和302.44亿元。
与省内城市经济总量比较，岳阳曾有过光辉岁月，1904年，岳阳报关进出口洋船1308艘、896094吨位，而当时的长沙仅有237艘、104031吨位。全国解放后，岳阳这个长期的州府治所，被降格为县城，由数百公里外的派出机构“长臂”管辖，失去了不少发展良机。1964年，毛泽东主席亲自指示把岳阳从湘潭专区析出，经济发展出现了一线生机，但随之而来的“文化大革命”，又将岳阳发展进程打断，国民经济陷入崩溃边缘。改革开放以来，岳阳用智慧和汗水书写了浴火重生、凤凰涅槃的传奇，到1990年，经济总量已达66.25亿元，排到全省第四位，但与第一方阵的长沙、常德、衡阳比较，还有很大距离。特别是2020年，长沙突然实现加速度， GDP冲破1.2万亿大关，已为岳阳3倍多，排在岳阳之后的常德、衡阳和株洲急起直追，大大缩小了与岳阳的距离，特别是常德，2018年追到只与岳阳相差16.81亿元。这时岳阳所处的地位，前面是望尘莫及的长沙，后面如猛虎追逐的常德、衡阳，岳阳还能守住第二的地位吗？ 在危与机并存之下，岳阳有不进则退、慢进也是退的危险！
二、吸纳辐射空间有限
省域中心城市的一个重要作用，就是要带动周边协调发展。但岳阳的现实是城区空间过于窄小。岳阳国土面积15019.平方公里（占全省的7.05%），城市建成区面积105平方公里，不到长沙358.5平方公里的30%，比株洲、衡阳分别要小28%和19%。特别是岳阳城区内横串着南湖、东风湖、芭蕉湖、吉家湖、松阳湖、月形湖、关门湖等七个大大小小的湖泊，水面44.41平方公里。这种先天不足的地域，造成城区基础设施和公共服务严重不足，影响到给周边地域辐射引领作用的发挥。
在人口方面，中部六省10个省域副中心城市中，2019年人口最多的赣州，常住人口870.8万，衡阳730.06万，洛阳692.22万，襄阳589.8万，岳阳常住人口577.13万，其中中心城区92万（含岳阳楼区、云溪区2个辖区的建成连片区人口）。2018至2019年，全省6个500万人口以上的城市中，除长沙增长23.98万，邵阳、永州略有增长外，其他3市都是负增长，其中岳阳减少2.38万人。人口有增有减，是市场经济规律发生作用的结果，但像岳阳这样的大城市，如果不能及时扭转这种被特大城市或优势城市“虹吸”现象，省域副中心城市形象就会大打折扣。
三、现代服务功能缺陷
现代服务业新业态新模式，是指在移动互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术广泛渗透的背景下，现代服务业内部以及现代服务业与传统服务业、制造业之间不断分化融合，重构企业价值链、产业价值链、产业间价值链而实现的现代服务业运营的新兴组织形态。岳阳在这些方面也有诸多短板，如发展规模与经济社会发展不相匹配，新业态新模式的发展滞后于经济发展，缺乏具有强大竞争力和影响力的引领型企业，缺乏大型互联网企业所营造的生态圈，一定程度上加剧了融资平台和创新创业要素的发展。
发挥高水平现代服务功能关键所在，是发展教育、卫生和科技，提高全民素质。岳阳目前的高等院校和三甲医院，无论是数量，还是质量和名气，都离省域副中心城市有很大差距。如普通高校，2019年，长沙是51所、67.2万学生；衡阳是11所、15万学生；湘潭是10所、14.2万学生；株洲10所、9.51万学生；而岳阳仅5所、6.2万学生。三甲医院，长沙有10家、衡阳有7家，而岳阳仅3家。还有科研院所、国家实验室、互联网网络平台等信息化机构，都是经济社会发展必不可少的引擎和助推器，岳阳刚刚起步，如若不加大投入，实现弯道超车，就会跟不上时代发展的步伐。
岳阳建设省域副中心城市路径选择
建设省域副中心城市，必须以新时代中国特色社会主义思想为指导，准确把握时代方位，科学谋划发展，突出做好如下工作：
第一，抓紧“拓城增人”，壮大发展空间
岳阳建设省域副中心城市，与之前省委、省政府规划岳阳建成大城市，都是体制机制上的重大决策。大城市与省域副中心城市，本质上是互相关联、相辅相成的。大城市，主要是指城市人口指标，而副中心城市是个复合概念，包括城市地域、人口、经济、政治、文化乃至权力。岳阳建设省域副中心城市，应首先坚持对市区常住人口的要求，即达到100—300万，而岳阳市2003年至2019年的16年中，市区常住人口从65.51万到101.83万，仅增长36.32万人，每年平均递增2.27万人。如按这个速度，城区人口2025年只能达到115.45万，2035年只能达到138.15万，要实现规划所设定的城区常住人口达到170万的目标，缺少31.85万人。因此，岳阳市首要任务之一，就是要抓紧时间节点，突破人口“瓶颈”。
这么多人口从哪里来？一、二线城市不会来，三、四线城市也不会来，主要只能吸纳城镇有条件的农民。但过来我们实行的城市化道路，是一条与世界相悖的以小城镇为主的道路。按照社会发展的客观规律，农村人口应是从村庄到集镇，从小城市到中等城市，再到大城市、特大城市、超大城市。西方国家城市人口占全部人口的比例不断上升，美国已达72%，英国达87%，日本、韩国首都圈的人口更分别占到全国人口的36%和49.7%。岳阳要建成省域副中心城市，就必须正确贯彻中央提出的新城市化方针，彻底放开人口限制，切实引导农民进城。如果不转变思想，不建立大城市与小城市、小集镇与村组的正确关系，合理分配劳动力资源，我们就难能在全国性的“抢人大战”中抢占先机。因此，要迅速建立有权威的、专司其职的“拓城增人”领导小组，在人口输出多的县、市设立联络站，积极开展招纳人才工作。城区要迅速将落户限制全部取消，分解增人任务，制定考核办法，按照“登记一批、落户一批、引进一批、转移一批、吸纳一批”的原则，合力推进市区人口聚集增长。对于责任不落实或渎职的，要进行责任追究。现在，岳阳市名义上是3个城区，但君山区曾是洞庭湖蓄洪区。我市当初建市时，由于多方面的原因，没有像常德、益阳撤地建市和后来望城、株洲县改区那样，将常德县、益阳县、望城县和株洲县，一次性改为市属区。现在，中央和省给了岳阳以大城市和省域副中心城市的平台，我们应该抓住机遇，尽快报请省和中央将岳阳县撤县改为荣家湾区，将临湘市改为长安区，这既可解决市、县同名之麻烦，又可以缓解管理上的许多矛盾，还可以扩大岳阳城区人口规模，提升综合服务功能，壮大岳阳市的综合承载能力。
鉴于岳阳当前所管辖的湘阴县已纳入长沙市湘江新区规划，长沙市的芙蓉路、长沙大道，已分别与湘阴、汩罗的城市主干道相接，有的工交企业和高等院校已在湘阴、汩罗城关或飞地工业园开建，我们在庆幸的同时，应未雨绸缪，考虑应对措施。如果今后中央像对待山西、山东那样，进一步强化省会，将湘阴、汩罗划入长沙，我们也应强烈要求将同处洞庭湖北岸的南县、安乡县撤县改市，划给岳阳市代管。这既有利于岳阳省域副中心城市发展，有利于湖南省参与长江经济带的竞争，更有利于长江、洞庭湖的统一保护和治理。
第二，实施“三高四新”，打造优势产业
“三高四新“，是总书记在湘考察时勉励湖南要坚持做到：：着力打造国家重要先进制造业高地，具有核心竞争力的科技创新高地，内陆地区改革开放高地。四项使命是：在推动高质量发展上闯出新路子，在构建新发展格局中展现新作为，在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当，奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南新篇章。这是总书记从战略和全局高度对湖南作出的科学指引，构成了“十四五”乃至更长一个时期湖南发展的指导思想和行动纲领。岳阳建设省域副中心城市，在经济建设上就是要实施“三高四新”战略，即围绕2035年人均GDP达到中等发达国家的水平，建成全面确立对外开放新格局，广泛形成绿色生产生活方式，基本实现社会主义现代化目标，即打造长江经济带绿色发展示范区、中部地区先进制造业聚集区，湖南通江达海的开放引领区，确保综合势力进入中部省域中心城市第一方阵。
岳阳的产业结构，过来是“一家大、多而散”。近几年，随着改革开放的扩大，已经出现了石化、食品、现代物流和文化旅游4个千亿产业集群，特别是随着巴陵石化已内酰胺工厂的迁址扩建和招商引资的深入，临港新区、经开区、汩罗循环工业园等一批园区，将新增一批百亿企业，切实加强对这些企业的重点扶助，促进形成上、下游产业链，使其成为挺起岳阳高质量发展的“脊梁”。
岳阳的物流业，是一个很有潜力的朝阳产业。要着眼于现代化与集团化，与其他产业协同发展；要培养有实力的本土企业，引进先进的外资企业，形成集团军作战的局面；要加强物流基础设施建设，提高物流标准化程度和信息化水平；要进行总体布局，重点培养，在政策上进行倾斜提振。使其优先实现突破，带动整个加工制造业和原有化工、纺织、能源产业全面升级，赢得产业转移和发展先机。
第三，提升城市功能，优化营商环境
岳阳在推进副中心城市建设中，必须特别注意围绕城市品质提升、生态环境保护、智慧城市开发、乡村振兴发展等领域，加强战略合作，培育特色城市风貌，激发区域经济活力，提升城市核心竞争力。就当前来说，要特别加强现代化综合交通网络构建，强化水安造数字岳阳。要聚焦5G、工业互联网、大数据等重点领域，构建“泛在互联、全域感知、数据融合、智慧协同、安全可靠”的信息基础设施体系。加强5G网络深度覆盖，建设全省领先的大数据产业发展高地和新型智慧城市，推动新一代信息技术在公共管理、公共服务、公共安全等领域深度应用。同时，还要高质量推进城市更新改造，加快城市老旧小区改造，完善配套养老抚幼、无障碍设施、便民市场等服务设施，支持有条件的小区加装电梯，鼓励配建停车位和充电桩等设施，加强停车设施建设管理等，使全体居民共享城市综合功能服务。
激活岳阳城市功能一个紧迫问题，就是优化营商环境。要进一步强化政府职能部门服务理念，政府职能部门要积极对接国际先进理念和通行规则，持续推进“放管服”改革，该给县区的给县区，该给企业的给企业，该压缩的压缩，该简化的简化，真正给企业营造一个充满活力的宽松发展空间。要杜绝一宗案件多部门执法、重复执法情况。同时，要强化涉企工作人员的服务意识，切实改进服务质量，真正树立“企业发展我发展，我与企业共繁荣”的理念，让企业办事更便捷，让企业家做事更顺心。把“让群众办事不求人，企业办事更便捷”作为目标，在年度考核时邀请企业参与评价，倾听服务对象的心声。对企业检查指导要规范化、制度化，政府相关部门，应制定检查指导等各项规章制度，各类检查必须有充分依据，也可借鉴发达国家和地区的经验，对企业的检查，应通过工商联或其它第三方机构进行，提高检查的透明度和精准度，提高检查效率，慎重使用罚款、停产、停业等强制措施，降低制度性交易成本，减少对企业的收费。
第四，抢抓发展机遇，争取政策支持
岳阳建设省域副中心城市，最直观的好处，当属行政级别和管理权限的提升，在向上争取项目或是延揽更多产业，将带来一些好处。所以，我们要紧紧抓住各种政策窗口，争取国家和省对岳阳有更多的关心和支持。在财政体制倾斜方面，在缓解县乡财政困难方面，在支持脱贫攻坚方面，在重点民生事业方面，在重点支持教育、交通运输、生态环境保护、城镇保障性安居工程及美丽乡村建设方面，在教育、社保、医疗等重大民生政策补助方面，都要瞄准窗口，加大工作力度，争取更多的项目和资金。
长期以来，岳阳财政可用财力少，历史欠账多，实际上是一个穷弱财政。为了缓解财政困境，支持岳阳尽快在省域副中心城市建设中崭露头角，迫切需要中央和省给予岳阳更多的关照和支持，如在转移支付上加大力度，请求减免过来借贷项目的地方配套资金，免交工业园区和企业新增税收的省级部分，增加地方债券发行数量，对岳阳一时难以偿付的贷款给予贴息，对我市高新技术企业增值税、企业所得税省级分享增量部分，给予全额返还。
岳阳在加快建设省域副中心城市中，还可以探索实行市级主要领导高配模式。目前，全国一些不是省会的省辖市市委书记实行了高配，湖北、河南、江西确定的省域副中心城市，都曾由省委常委、副省长兼任市委书记。这对推进工作非常有利，对加强省直机关党风政风建设也非常有利，更有利的是能更好地动员全省各部门、各单位，团结一致，加大工作力度，加强与中央各部门的联系，为推动岳阳发展争取更多条件。
责任编辑：潘新明
