进一步完善我国冷链食品安全监管的建议

                           张长峰

近年来，我国冷链食品行业依托物流技术创新和消费升级实现高速增长，2023年冷链食品需求总量达3.5亿吨，同比增长6.1%。然而，行业快速扩张与监管体系滞后的矛盾日益凸显，冷链食品新业态在“大步快走”的同时，具有滞后性的法律法规与监管难以“亦步亦趋”的跟随，给包括冷链食品在内的我国食品安全监管带来了严峻的挑战，主要表现在：

一是冷链食品安全监管依据不完善。第一，基础立法滞后。作为我国食品安全监管法律体系核心的《中华人民共和国食品安全法》（2021年修订，以下简称食品安全法）对冷链环节的规定较为笼统，缺乏温度控制、全程追溯等具体规范，导致执法标准模糊。例如，《食品安全法》第一百五十条关于“食品”的定义遗漏了半成品类食品，而实际上半成品类食品在冷链食品的种类构成中恰恰占比极大。在冷链食品业快速发展的当下，针对冷链食品相关的法条，仅在第三十三条第六款“贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全……，并符合保证食品安全所需的温度、湿度等特殊要求”，以及第五十六条第一款“餐饮服务提供者应当……定期清洗、校验保温设施及冷藏、冷冻设施”中有略有涉及，而且未能覆盖到冷链食品的全流程。此外，冷链物流作为独立业态的立法空白，导致监管依据分散于《农产品质量安全法》《药品管理法》等多部法律中，缺乏统一规范。第二，标准体系衔接不足。地方制定的标准和规范，由于区域经济发展的不平衡，使得各省市之间也有差异，这就导致了各地冷链食品标准不一、效力不同，与行业标准和国家标准存在交叉矛盾，增加了冷链食品监管难度。另外，国内冷链标准与国际标准存在差距。如我国现行冷链标准《冷藏、冷冻食品物流包装与运输要求》）与国际食品法典委员会（CAC）标准存在差异，跨境贸易中易引发质量争议。如全球贮藏和配送标准（BRCGS）要求AA级认证需涵盖食品安全管理体系、设备技术等多维度，而我国部分标准仅聚焦温度控制，忽视流程管理。

二是冷链食品安全监管体制机制不畅通。第一，多头监管与责任真空并存。冷链物流涉及生产、仓储、运输、销售等多个环节，农业、交通、市场监管等分管部门职责交叉，易出现“分段监管”导致的衔接漏洞。虽然食品安全监管职能由国家市场监督管理总局负责，但在地方监管中，由于食品冷链长流程、多环节特点造成了多头监管现象突出，常出现“仓储环节归商务局、运输环节归交通局、销售环节归市场监管局”的碎片化管理推诿现象。比如对于进口冷链食品，根据《食品安全法》规定，进口食品经过海关检验检疫合格进入国内市场后由各级市场监督部门进行监管。但由于监管主体间协作机制不健全、信息共享机制缺失，这种监管部门的转移常常会造成监管脱节，给进口冷链食品安全带来极大的风险隐患。第二，重末端轻过程倾向突出。现行执法模式偏重对不合格食品的查处，忽视过程控制，约70%的监管资源集中于终端的市场抽检，对冷链运输中的温度断链、包装破损等过程性风险缺乏动态监控。此外，冷链食品的日常性、常规性监管往往流于形式，在事前监管与事中监管经常性缺位的情况下，监管部门往往都是在食品安全事件发生之后才实施所谓的“灭火式”“运动式”执法。

为了保障冷链食品行业的长期健康发展，我们应该从立法、执法等多维度完善冷链食品安全监管机制，建议如下：

一、完善冷链食品的相关立法和标准规范

（一）修订《食品安全法》，增设冷链专章，明确各环节主体责任与温度控制要求；或者单独制定一部专门的食品流通相关的法律，在这之中对冷链食品的运行全程作出规定。

（二）冷链食品标准应当与国际标准接轨，降低跨国冷链食品监管工作的难度。比如针对新时期的进口冷链食品安全问题和特征，结合我国国情，借鉴美国、德国和日本等国家进口冷链食品监管制度，完善《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》，增加冷链食品监管条款，对所涉及的风险检控、应急处理、责任划分等作出明确规定；参照美国《国外供应商验证计划法规》构建我国的国外食品供应商验证制度，从源头上确保进口冷链食品的安全。

二、创新协同治理，优化监管效能

（一）政府主导建立跨部门的冷链安全委员会，统筹制定监管政策，逐步建立起包括食品监管部门、海关检疫部门以及交通运输部门等在内的冷链食品安全综合协调组织或联席会议制度。实行对冷链食品的综合监管与整体治理，推动跨区域冷链食品的协同监管、监管互认与信息共享，以此避免冷链食品在流通中因环节和区域的移转而造成的监管脱节。

（二）推行全过程风险管控，将监管重心从抽检转向过程控制。强制企业建立基于数字化新技术全流程可追溯机制，使得冷链食品生产流通的每一个环节都可以做到信息追溯和查询，这样既能够明确各方主体责任，又有助于提高监管效率，充分确保了冷链食品安全，真正实现冷链食品“来源可溯、去向可查、责任可究”。

作者简历：

张长峰，1976年8月出生，湖北五峰人，土家族；博士、教授、国务院特殊津贴专家、山东省政府特殊津贴专家；山东省政协委员、民盟山东省委委员。国家农产品现代物流工程技术研究中心（山东省商业集团有限公司）科技研发部部长、重点实验室（山东商业职业技术学院）主任。科技部、山东省科技厅入库专家，农业农村部“科创中国”果蔬贮藏物流产业服务团副团长，全国物流标准化技术委员会第三届冷链物流分技术委员会副主任委员，山东省人民政协理论研究会第四届理事会理事。

国家“十二五”以来，连续承担国家重点研发计划项目课题8项；作为首位发明人获发明专利15项；以第一或通讯作者发表SCI和EI收录文章27篇；制定国家标准12项；出版专著4部；获教育部科技进步一等奖、二等奖各1项、省政府科技进步二等奖1项等。立足本职工作，50余件建言被全国政协、中央统战部、民盟中央和省委办公厅采纳，以及获得省委省政府主要领导批示。多次获民盟中央、民盟省委建言献策突出贡献奖； 2024年度山东省政协“履职优秀委员”；2020年获“省直机关最美职工”荣誉称号。