精华热点 民航体制改革与机场经营管理调研报告
1996年第8期《中国软科学》杂志刊发
崔巍 邓志军
（ 《中国软科学》杂志，专门为本文设计了封面，配发了编者按语，并排序在第三篇。 该文为我国民航体制改革与机场经营管理方面的第一篇报告，国家民航总局、国家科委予以全文发表。后国家民航体制改革采纳，并实施机场经营管理交于全国各地省、自治区、直辖市建设管理。）
根据郑州薛店机场建设工作进程和现代国际机场营运准备工作的发展需要，结合我国民航体制改革的方向,围绕新建郑州国际机场的综合营运管理体制,1995年11月，机场建设指挥部派专组走访了武汉机场(天河机场、王家礅机场及南湖机场)、广州白云机场、珠海三灶机场、深圳黄田机场、福州机场(仪序机场及长乐机场)、上海虹桥机场,并民航中南局机场基建处、民航湖北省管理局计划企业管理处、民航福建省管理局计划财务审计处,此前,还先期走访了民航河南省管理局人劳科教处等。现将有关调研情况和研究意见报告如下:
一、我国民航体制的改革方向
民航体制的改革始于1980年,由空军代管改为国务院直接领导,走企业化道路。目前实行的是国家民航总局、民航地区管理局及省区民航管理局三级管理体制和地区、省区、及场站与航空公司双向三级经营管理模式。在现行的省区民航管理局中,多与省会、自治区首府机场管理、经营政企一体。随着我国民航事业的迅速发展和地方兴建机场及民航事业投资的多元化发展延伸,原有的省、区管理局与机场管理、经营政企一体的模式，日趋不适应社会主义市场机制的开放发展要求，这也正是民航改革走企业化道路与民航事业政府行业归口管理的矛盾衔接点。因此，省区民航局行使行政区划空域内民航综合协调管理职能与场站企业化建设管理经营的分离,将成为我国民航体制在改革开放的市场机制条件下的必然趋势。民用机场建设投资的多元化和机场区域布局的多方位,与公共航空运输企业的多元化,共同构成了我国民航走企业化道路,遵循市场机制运行经营的主体。一句话,按照市场机制,国家宏观调控,微观开放,政企分离,行业归口,统一领导。
明确分开行业管理与产业开发、市场经营的关系,地方政府才能对航空港的主业发展、外围开发行使宏观决策、调控管理职权，航空港也才能有效地一业为主，多产业发展，有效带动区域地方经济的改革开放。
民航中南局机场基本建设处代表在与我们座谈的具体谈话要点是:建设只管建设，地方全部投资,地方全部管理,民航行业管理。民航如果能承担责任,民航可以接管机场。民航总局、中南局与河南省、市政府就此在商议。管理体制很复杂,改革允许尝试。
二、广州、珠海、深圳、福州、上海、武汉 机场的经营管理体制
1.广州白云国际机场,飞行区等级为4E 级,始建于30年代,建国后中央人民政府革命军事委员会民用航空局,在广州设置民航中南办事处及白云航空站。投资建设模式是国有独资,与首都机场同属国家民航总局直辖。管理体制沿用多年尚未改革,其规格与中南局、南方航空集团公司平行,形成“三驾车”格局运行。白云机场整体工作独立运行，上对民航总局负责;民航中南局作为行业地区派出机关对白云机场和南航集团公司行使业务协调,并主要管理各民航省区管理局及机场等。
据白云国际机场计划企管处介绍,由于白云机场的人事、行政、业务直归国家民航总局,包括一级领导任免。机场的主体是基础设施、场区管理、经济效益、社会服务等,机场企业或事业性质至今未确定。机构分两方面，党群系统与广东、广州地方政府、党委对口，业务系统由工作机关一室六处(办公室、计划企管处、人劳科教处、基建处、物资设备处、现场指挥处、安全检查处)与二级经营单位“一院一站一局九公司”(民航急救医院、安检站、公安分局和旅客服务公司、地勤服务公司、客货公司、修善动力公司、侯机楼管理公司、广告公司、综合开发公司、设备工程有限公司、生活服务公司)组成,其中一院一站一局和生活服务公司(学校、幼儿园、班车、环卫等)为非法人单位。
白云机场由于地狭、靠市,新建机场也摆上了工作议程,项目建议书已报民航总局和国务院,也将面临投资多元化带来的体制和经营管理模式的必然改革。
2.珠海机场,飞行区等级为4E级，实际投资34亿元人民币,上报民航总局概算19亿元,设计年航空器起降10万架次,年旅客吞吐量 1200 万人次,年货运吞吐量40万吨.1995年5月建成通航,由于珠江三角区域香港、澳门、深圳与珠海构成远距离三角形,加之广州国际机场的影响,珠海机场运行半年来，尚未开通国际航线,近期经营压力较大,中远期经营潜力大,前景好。
珠海机场是珠海市政府全资拥有的市属国有产业,珠海机场集团公司为机场当局，按“珠海机场管理细则”对净空保护、环境保护、安全起降、地面服务、土地使用等进行统一管理,业务上接受国家民航总局和中南局的行业管理。市政府还成立了珠海机场管理委员会，协调机场运作涉及的各部门和驻场各单位之间的工作关系。
珠海机场实行总经理负责制,总经理由市政府任免,副总经理由总经理提名,市政府任免。公司管理层次是集团公司和下属企业两级管理。部门、下属企业经理由集团公司总经理任免。机场集团公司部门构成为“二室九部三中心”(办公室、总经理室、人事劳动培训部、计划经营部、投资发展部、财务部、商务运输部、场务工程部、候机楼管理部、机务工程部、航空城开发管理部。现场指挥中心、计算机通讯中心、医疗急救中心);二级企业为十一公司(机场酒店公司、综合服务公司、广告公司、珠沙航空食品有限公司、汽车运输公司、机场设备工程有限公司、珠海经济特区空港燃料公司、物资公司、沙石公司、建材开发公司、招待所);正在建设中的二级企业还有“一社八公司”(珠海国际航空旅行社、包机公司,快递公司、销售公司、航空城开发管理公司、候机楼管理公司、 GE 发动机翻修工程有限公司、飞机维修有限公司、航空货运站有限公司)。珠海机场的二级企业多采用了合资、参控股等方式组建,宠大的企业规模集团,成为以航空一业为主,带动三灶岛多产业综合开发的陆、海、空交通、旅游、机械维修、食品开发的新的产业。“珠海航空城”座落在机场附近,规划用地8平方公里，规划建设一座码头,开辟香港、澳门、珠海、广州、深圳近海快船和货运服务;开通小型固定翼飞机和直升飞机,开辟港、澳及国内短程航线。航空城将建成集商贸金融、高新技术、出口加工业、仓储保税、航空维修、综合商住和旅游为一体的现代化、多功能花园式的海滨城镇。
3.深圳国际机场,飞行区等级为4E级，规划用地22平方公里。1991年10月12日正式通航。1994年旅客吞吐量319万人次,货运吞吐量 6.1万吨。现总资产达343900 万元,固定资产201172万元,净资产189488万元,营业额95039 万元,其中航空运输服务收入49991 万元,副业收入45048万元,主副业收入比例 5.3:4.7;各项收入为主业52.6%,物业及房地产31.7%,商贸 6.2%,综合服务8%,其它1.5%,净利润 16239万元,负债180839 万元,拥有股东权益163061万元。
深圳机场(集团)公司,是以管理经营深圳机场为主,多元化经营并全民所有制大型航空企业集团,为深圳市一类企业。1994年5月进行集团化改造,实施机场管理体制和国有资产经营管理体制的分离,建立现代企业制度，推行规范化管理,完成了300万字的《规范化管理手册》。集团公司辖成员企业十八家,其中合资企业十家,合资合作和内联企业八家。
在用人制度方面,总经理可以解聘部门经理,部门经理可以解聘职员,除法人代表原总裁、兼总经理外均为聘任制构成。
深圳机场的突出特点是:建设以主业带动副业,经营以副业带动主业。整体工作透明度相当高,受到了国家民航总局肯定。
4.福州国际机场,飞行区等级为4E级，福州仪序机场现为军民合用，由民航福建省管理局直接经营管理,鉴于邻市区和场地狭小，受福建省政府的委托由福州市政府牵头承建新的国际机场-长乐机场,其整体情况和具体问题基本上都与郑州的情况相一致。所不同的是,长乐机场建设指挥部在建设的同时已先期实现了企业化过渡和自身开发建设两级公司化经营。如工程土建工作除候机楼外主要由其房地产开发公司(法人企业)承建。下对施工队,直接发生管理与施工的契约关系,如此一方面使建设管理成本大幅度降低,一方面又使机场投资决算支出回流到福州长乐国际机场总公司,从而增强了其经营发展的后劲。目前长乐机场建设指挥部已基本虚设。而主体由福州长乐国际机场总公司实施开发、建设。
对长乐新国际机场的管理体制的态度，民航与地方是有区别的。据民航福建省管理局有关同志讲:国家民航局意见,省会机场都交由民航省局管理。长乐国际机场总公司总会计师讲:民航总局有方案,大意是,新建机场民航投资民航管,地方投资地方管,共同投资共同管，省市原则有一条,谁管理经营都行,但要承担债务责任。
长乐国际机场实际总投资为30亿元人民币,上报民航总局为24亿。(另外二桥一路投资20亿元,综合投资达50亿元)。构成为:民航总局投资3.5亿元,主建航管、油供设施,省市财政安排7亿多,其他开发银行贷款4亿元、日本设备贷款8000万美金(地方财务开发公司担保)。投资 1/3 自筹、2/3贷款,投资主体是地方。下步管理体制建设未明确,福州的初步思路是采取股份制。
5.上海国际机场,飞行区等级为4E 级。1995年1月起虹桥国际机场由国家民航总局直属管理,正式移交上海市人民政府管理,机场作了综合调整。作为我国民航体制改革的首批重点大型企业,虹桥国际机场打破了原来单一的经营模式,与国内外开展了多方面的合作、合资,以加快机场外围的配套设施建设,完善机场综合服务功能,围绕主业形成了企业基本经营服务多元化的格局。并依照市场经营需要,从七个方面强化科学管理:一是计划经营强化宏观调控;二是财务资金管理加速周转;三是国有资产管理保值和增值;四是现有设备管理加强养护,提高安全使用效率;五是强化职工再教育提高整体素质;六是实现整体系统化运作计算机管理网;七是制定了系统化《管理规范》和《工作规范》。
以候机楼为主要的商业开发,独具特色:国内候机厅商业出租600元/天平方米,收入约5000万元/年,国际候机厅11家外国航空公司租赁办公房,标准收费2美元/天平方米;对中国东方航空公司租赁2700元/月，其他2100元/月;候机贵宾室对外航和国内航空公司收费(不对旅客,深圳是直接对单个旅客收费300元-500元/次)520~550美元/月。1996年值机柜台和登机桥拟按分钟或小时计时收费并实行各不同航空公司的轮作经营使用,以提高赁用效益。货运仓库租赁240万元/年,2年签一次,其中房屋30元/月平方米,场地10元/月平方米,合同执行预交3个月的保证金，且一次支付长期押管不计利息,退租还本。1992年至1994年虹桥机场实现利润分别为1.6亿元、2.1亿元、3.1亿元。
6.武汉机场,武汉市现有机场三座,民航南湖机场(停运)、武汉军民合用王家礅机场(武汉地方航空公司及机场管理局现仍通航飞行),新建天河机场。
天河机场投资概算9.8亿元人民币,由于民航湖北省管理局行业管理与武汉市地方政府建设机场,由投资多元化引发的天河机场经营运行管理矛盾至今尚未解决。虽经多方协调,但因机场主体定位不明确,现暂时作为国家民航总局、武汉市政府委托民航湖北省管理局经营管理,收入单独立帐不动。1995年4月15 日正式启用通航。经过三个季度的运行,现亏 3000 万元。
关于天河机场的管理主体及体制,正在协商研究中,由于原南湖机场净资产现值已达14亿元,产权属民航湖北省管理局,因此,以民航机场换地方新机场,实行双向开发具有较大的商业价值和可操作性,或民航与地方实行股份制,明确产权、权益等。但这仍属机场管理经营主体问题。
据民航湖北省管理局计划企业管理处介绍,民航体制改革是从根本上解决上述矛盾的最优途径,随着我国民航事业的蓬勃发展和对外开放,投资建设经营管理的崛起多元化、市场化发展,民航省级管理局与机场分开,已成必然,职能分开、政企分开。
三、民航河南管理局及郑州机场的现状
1950年是河南民航事业创业发展的历史标志。2月份中南民航办事处派人组建河南郑州导航点,为过往民航飞机进行服务。同期解放军进驻郑州机场并在三合土结构旧跑道的基础上,重建了一条长1960米、宽60米、厚
0.18米的混凝土结构的跑道,1951年正式投入使用。期间经过多次大的变革和发展，于1956年6月21日中国民航在郑州机场建立航站,军民合用机场一直延续至今。1960年1月1日中国民用航空河南省管理局成立,同时下属设置附属机构:办公室、政工处、航行科、机务科、通信导航科、商务运输科、场建供应科、计划财务科、气象站、南阳航空站、沈丘航空站。自此,民航河南管理局与郑州机场实行了行业管理与经营一体,民航局直接从事机场营运的模式。
1980年3月15日,中国民航实行了历史性的转轨变型,民航体制实行重大改革。走企业化的道路,脱离军队建制,改为国务院直属局。同时,将义务工役制改为固定工制,执行民航系统和当地政府双重领导以民航领导为主的新体制。1985年民航河南省管理局新机构运行。
1988年4月18日开始郑州机场在河南省政府和济南空军的共同领导下,对机场进行维修,扩建,设施更新,扩建后的跑道长2200米、宽45米、厚0.28米(中段0.22米)，可起降波音757 以下各型飞机。1989年11月以后,随着民航河南省局工作量的增大和郑州机场经营工作量的飞速发展,民航河南省管理局对直属机构的设置作了“科并处”调整,并与国内各省民航省局同步,相继将部分内设机构改制企业推向市场,实行经营核算，尤其是第三产业的兴起和发展,为河南民航扭亏增盈奠定了良好基础。开辟了一业为主多种经营，主业、副业同步发展路子。1994年郑州机场吞吐量突破百万人次大关。民航经济核算是以生产任务、飞行安全、财务收入大指标为标准,民航河南管理局为二级单位，直属中南(广州)管理局一级单位领导。1985年以前,中南管理局年限定河南省局政策性亏损,指标为55 万元。1975年到1985年10年财务决算执行表明亏损额约在30万元/年左右,1985年至1994年以前民航河南管理局仍为亏损补贴单位。1994年至1995年开始由长期亏损经营首次实现盈利。据民航河南省管理局人劳科教处处长介绍,截止到1995年12月,民航河南管理局(含机场)正式职工约为800人，临时工300人,“三产”从业人员140人。
1984年11月11日国务院批复郑州市总体规划,郑州机场远期发展迁建,新建郑州民用机场是到了筹划议程,前期调查准备工作自1984年12月开始,在河南省政府的直接领导和关怀下。由郑州市政府牵头负责，民航河南省管理局及有关单位共同组成的郑州机场迁建筹备组,于1988年11月开始运行。
四、河南民航企业化规模组合经营
及郑州国际机场营运管理框架
新建郑州民用机场,飞行区等级为4E级,为国内干线机场。1992年10月15日国务院、中央军委国函(1992)152号文批准立项。投资总概算13.2328亿人民币,经河南省计经委批复的初步设计概算为9.9968 亿元,其资金来源构成为:国家民航总局拨款1亿元，国家开发银行贷款2.6亿元,科威特政府贷款 2310 万美元,河南省财政拨款3亿元，郑州市地方财政拨款1亿元(包括完成政策性征地 7116亩)。经国家民航总局批准,1997年1月1日正式通航,当日首航飞行新加坡至郑州波音 747 国际航班。
由机场投资多元化带来的资产所有权和债务责任、管理体制和经营模式的必然改革，地方建设为主与民航行业管理为主的关系如何办理妥善,目前已经摆在了河南省、郑州市地方政府与民航河南管理局面前。这也是本文所要探讨的主题。
根据新颁布的《中华人民共和国民用航空法》(1995 年10月30日)的精神,国务院民用航空主管部门及其设立的地区民航航空管理机构,对全国及地区民用航空活动实施统一监督管理,明确规范了国家民用航空活动实行二级行政管理的体制。民航省区管理局作为国家地区民用航空管理机构的下设派出机构,在法律上未加规范,在实际存在形式上是与各省会、自治区首府城市民航机场政企合一的;法律规范了民用机场,并明确省、自治区、直辖市地方人民政府应当根据全国民用机场的布局和建设规划,制定本行政区域内的民用机场建设规划,将其纳入本级国民经济和社会发展规划,并与城市建设规划相协调等。这是对民用机场地方属性与归口民航管理的法律表述。《民航法》还对民航的系统管理与允许综合经营的方方面面给予规范,从而使我国领空资源的市场化商业开发和国防、科学应用相一致,这也是我国建设有中国特色的社会主义市场经济条件下,推动产业结构调整和新兴产业规模优化组合配置，依照商品经济规律,遵循市场机制发展民用航空活动的法律保障。
根据以上所述,我们建议河南民航产业的规模发展和企业化建设宜分两步走,具体框架方案如下:
第一步,在明确界定资产产权归属的前提下,按照市场经济的运行规律,进行经济关系的固态系列化组合和动态系统化管理,建立契约式的权益分配运作机制和产业企业化规模经营。
1.组建“河南民航产业集团”作为半紧密型特大型综合企业,对河南民航事业进行产业化改造,以统领全省民用航空的经营活动,将河南全省有限的空域、地域、民用机场、设备、财力、物力和人力进行市场条件下的经营组合和科学开发,以行业的产业集团的综合实力，面向全国走向世界,开辟国内、国际两个市场和有效利用国际民用航空便利推动河南全省地方经济的对外开放及国际开发。
2.河南民航产业集团实行企业组合，由河南省境内的所有参属民用航空经营活动的企业、事业经营单位共同组成,包括省民航局现有机场勤务和企业单位、中国南方航空(集团)河南公司、中原航空公司、郑州薛店机场集团有限公司、洛阳机场、南阳机场及有关单位。新组建的产业集团原则上不打破原有的企业、事业经营单位的法人地位和经营主渠道等,在暂不作重大的变化前提下,注重对原形成的企业规模，空域、地域、机场、设备财力、物力和人力按照市场机制实现科学再组合,以充分发挥经营组合产生的新的生产力优势,实现在民用航空领域经营活动的扩大再生产,以较小投入和大的组合实现大的收益,实现企业规模经营，带动产业结构的异军突起综合发展。
3.河南民航产业集团由河南省人民政府和郑州市人民政府及民航中南管理局和河南省管理局双重领导,并下属共同组成决策协调领导机构理事局(会),设总裁、执行副总裁、副总裁、理事若干名。法人代表总裁,由河南省地方政府一名主管领导兼任,执行副总裁宜由民航河南省管理局局长兼任,以便主持日常工作。郑州国际机场集团有限公司总经理为副总裁,另设一名副总裁及三或五名理事。自河南民航产业集团成立之日起,凡在河南境内从事民用航空经营活动的企事业单位，可考虑从民航事业的特殊行业要求出发,首先加入河南民航产业集团,民航河南省管理局、省工商管理局系统应对此予以支持和认可。凡属河南民航产业集团的下属企业(包括法人企业)均为自主经营、自负盈亏,建立集团内部企业经营契约产出、效益和经营组合关系，依照契约接受行业领导和业务协调、经营开发指导,发展产业规模。
4.河南省民航产业集团成立自己的结算中心、财务统筹、开发公司、调度指挥中心和国际业务开发中心等职能机构,负责主持和承担本身和下属各大中型企业之间的经营结算、融资及资金的高效益、高效率利用以及设备的有效利用;负责对外筹集资金,发展国际合作经营,滚动开发河南省的民用航空经营业务,并与国际化经营、跨国开发相一致。依托下属企业群体优势,高起点、高层次发展河南民用航空事业。
5.将现“郑州薛店机场集团有限公司”改名为“郑州国际机场集团有限公司”或“郑州国际机场有限责任总公司”,为河南民航产业集团的核心企业,实行董事会领导下的总经理负责制,总经理为法人代表。下属企业构成:郑州薛店机场候机楼经营有限公司,郑州薛店机场运输油料燃料有限公司、郑州国际机场广告装饰美化有限公司、郑州国际机场地产物业开发有限公司、郑州机场综合服务公司、郑州机场接待服务公司、郑州国际机场宾馆等实体企业。
6.组建“河南民用航空勤务总公司”(或河南民航地空勤务总公司)为河南民航企业集团的直属企业,由民航河南省管理局负责组建，由其所属机航、运输等经营事业单位、部门和企业共同构成。实行总经理法人负责制,总经理由省民航局委任。
7.洛阳机场和南阳机场,以及今后新建地方民用机场分别以企业身份加入“河南民航产业集团”,为紧密或半紧密型成员企业。以期实现现有民航机场的经营联网,产业组合，优势互补,滚动发展。
8.中国南方航空(集团)河南公司、中原航空公司以及国内外其他航空公司均可分别以其独立经营,自负盈亏,统筹航运的契约方式加盟“河南民航产业集团”,为紧密型或松散型成员企业,以期实现客货航运的经营联网,产业经营的科学组合和扩大发展。
9.省、市地方政府政策扶持、产业投资倾斜,是河南民航产业集团,由弱到强、滚动经营,规模发展的外部社会条件。尤其税收政策管理上;先允许集团内部分成,再各级企业独立纳税，地税返还作为国际机场建设发展基金及债务清偿等。省市政府优先安排机场外围与郑州市区连接带的三产及商业等许可经营产业的项目投资开发。
10.郑州薛店机场的资产主体为郑州薛店机场集团有限公司,负责机场建设及债务的法律责任及结算偿还事宜,“河南民航产业集团”及下属其他企业凡在机场办公经营的,按其营运使用所占的机场贷款资金份额比例,实行分担偿债,按期偿清和永久有偿使用机场营运项目的原则,实行责权利契约规范的经营管理方式,营运国有资产的保值增值,和保障一期工程以后(二期工程、三期工程)机场和民用航空经营资产设施更新、资金自筹，和按期偿贷的市场运作滚动发展方式。
上述方案还曾分别与前面所调研过的机场和民航管理部门座谈听取意见,一致认为既符合改革要求,又切实可行。是依托郑州薛店国际机场,组建由河南民航事业自己的“航空母舰”为主体的企业集团。
“河南民航产业集团”的组建,是及时、稳妥地组织河南省范围内经营运行的民航企业、机场、航空公司在1996年底进驻新建设郑州薛店国际机场,确保1997年正式通航运行的组织保证和时间保障。新的产业集团规模组合是尊重原有经营单位隶属关系,是资产负债规模、基本经营产业不变的前题下,实施的现代企业公司化过渡。待运行基本正常,达到规范和完善经营的条件下,企业可以实施第二步计划,按照现代国际规范化产业制度,对“河南民航产业集团”实施股份制改造,是企业走向市场,扩大融资、扩大规模、扩大积累,实现滚动经营,科学开发河南空域、地域、民航、机场、设备、财力、物力和人力资源,推动产业结构的多元化发展和产业发展的最佳途径。这也是河南民航事业改革向纵深发展,具有较大开拓创新,按照市场规律经营组合的历史性转折,因此对河南省民航事业乃至整个社会的对外开放、对增强国际交流能力,都有空前的社会经济意义和政治意义。
(本文责编:孙诚 朱惠庭)
