精华热点 论郑州市横向经济的机制建设
-关于在市经协办推行全面业务管理的构思
邓志军
（注：本文刊发于1989年12月15日第四期《横向经济研究》广西横向经济研究会）
一、充当政府参与国内市场的“经济外交部”
经济技术协作办公室(或委员会)是我国有计划的商品经济的产物，从它一出现便带有本身的特殊性。就国家方面讲，没有专设主管部、委，无垂直管理业务。从省、市(地)、县三级经协办讲，一方面是政府机构，既参与政府内部工作，又代表政府对外地、对工商企业开展工作，并对本级政府负责;另一方面，所从事的工作是跨地区、跨行业之间的具体商品经济活动，这便带来了参与市场经济活动的直接性和实施过程的间接性(通过企业完成),对协作各方并不承担直接义务，由此形成各级经协办的工作软指标和一定程度的务虚特点。在这个意义上讲，经协办的工作就是以扩大社会经济流通、推动社会经济的发展为旨意的全国范围的经济交往。
横向经济工作有内部与外部两个着眼点。经协办要起到“桥梁”和“扁担”的作用，沟通外地与当地的经济流通，承担起双方的协作事务，扩大社会经济效益，并以此充当政府参与国内市场的“经济外交部”。对此，我想具体地谈两方面的建设。
首先，市政府对外办事处的建设。
在商品经济条件下，政府驻外办事处如何发展，是过去计划经济环境中所没面临的新课题。1988年下半年以来，在郑州市经协办的直接参加下，郑州市政府先后在海口、深圳、北京三市设立办事处，并开始考虑在广州等地设置办事处。通过驻海口、深圳两个办事处和一个公司的具体筹建,在内与外的工作实践及与各阶层人士的广泛交往中,我认识到办事处存在的意义不应简单视为一级行政派出机构的本身，更深刻的在于市政府领导下的郑州区域经济向全国的经济延伸和植根。因为，随着办事处的经营性发展(自收自支)，办事处必然走向实业(含服务业)与贸易并举的生存道路，并作为郑州整体经济的构成部分，而由此在空间上、资源上、市场上，对外地、以至对沿海和海外的经济交往上，弥补了郑州区域经济之不足，成为围绕郑州经济发展的新的经济根系，在与外地经济作用与反作用中，拓宽郑州经济发展的道路，在协调发展的基础上，使郑州整体经济逐步发展成在更加广阔的市场领域中的、向心运行的外向型社会经济结构形态。
显而易见，郑州市的驻外办事处是计划经济体制与商品经济相结合的社会发展产物，其生命力毋庸置疑。我们的工作重点就是要加强办事处的活力建设，使其成为郑州经济实力的区外散聚点。在业务上，市经协办要担负起驻外办事处对郑州的经济联系、协调、落实工作，同时，积极推动郑州市的工商企业、科技单位与驻外办事处建立广泛的经济和信息联系，借以实现参与国际国内市场加快发展社会经济的目的。另一方面，政府要赋予驻外办事处一定的经济开发管理权责，促使办事处学会并及时利用当地的人力、物力、资金、技术和国外的投资、技术，兴办实业，开展两地贸易、或多边贸易，扩充实力，并积极促进外地区与郑州的更加广泛的系统协作或行业配套协作。设在特区的办事处还应建成市政府对港、澳、台及海外经济的联络处，以起到引资、引技和内引外联兴业举贸的作用，并与郑州经济开发区的建设相配套一致。同时，郑州经济开发区也应及时调整政策与策略，转向以吸引港、澳、台投资办厂为重点，这主要是港、澳、台企业家在思想、心理、语言等诸方面与我们都易沟通一致，而向大陆举业在港、澳、台已有众望所趋之势;港、澳、台企业家与我们是同样热爱祖国的。只要我们提供稳定的开放政策和投资环境，位于国土中心的郑州对海外是不乏吸引力的。作者通过曾在深圳试办企业的探索实践中看到，人才与技术是创办企业的关键，资金来源的渠道要多，尤其海外“老板”是比较乐意出资兴业的。当然，这需要我们强化市场意识、变革经营方式和有承担风险的胆识，尤其是要根治不守信誉和“窝里斗”的不良风气(河南(包括郑州)在深圳办的企事业单位普遍存在这一问题，并已导致经营走向败落)。
在行业管理上，属郑州当地企业、科研单位向外地联营、投资或以技术办企业的，应先行向经协办申报，由经协办会同计经委出具行政手续，发往对方经协办和有关部门，外地有我市办事处的，通知办事处。去外地办企业或事业单位的机构，在向当地政府申报注册的同时，应向办事处提交相应的文本(复印件)以备案，并定期书面报告经营情况和上交限额管理费，与当地联营或与外商合办的企业也应同样办理;办事处同时统筹兼顾并监管其一般党政事务，同时，代表企业与驻地政府开展党、政工作，接受驻地政府的领导。没设办事处的应将相应的文本寄往郑州市、县经协办或乡社联备案。这项工作的目的在于使郑州市各级政府明确本市、县、乡外出办企业及其人员、资金、规模等必要情况。目前在全国范围内是非常需要这种相类似的“跨度管理”。
总起讲，驻外办事处是我市横向经济机制建设的外围机构，全市的横向经济工作应在市经协办的统筹协调下展开，经协办与办事处之间在业务上、信息上要做到互通有无、遥相呼应，及时落实和实施彼此之间的业务。在这里，经协办是代表政府做横向经济工作的，办事处则是政府派出从事具体工作的;在业务上，办事处归口于市经协办管理。
其次，经协办的管理建设。
横向经济联合是社会性工作，在市场经济作用下，每个经济实体都可以随时开展这一活动，经协办则是代表整体利益的综合服务机构，同时行使政府的管理职能。经协办的社会服务功能同其他机构一样，是通过管理职能实现的，换言之，就是政府对横向经济工作发展的参与综合调控。因此，这里主要谈管理问题。
经协办的管理范畴，不同于企业的单向管理，又有别于一般的行政机关，是对内、外部的双向管理。对外部的管理建设的内容是内部管理建设的基础，并通过内部的管理建设实现对外部的管理。外部管理的内容，主要是生产技术协作、物资协作、办事处管理和区域协作。具体对象可分为四类八方面。四大内容是:(1)工业企业、科研院校--郑州的与外地的，内容为生产联合、技术协作、技术开发和转让、原料、材料、紧俏商品、控制工业品等，并其它信息;(2)农林副业产品--郑州的与外地的，内容为粮、棉、油、木材和土特产品等，并其它信息(3)办事处-一驻外地与驻郑州的，内容为行政事务和经济技术综合交流、协调;(4)市、地郑州市与外市、地或县的系统协作、行业协作、一揽子协作、区域群体合作等，并其它信息。
根据外部管理对象的四类八方面、四大内容，结合市经协办的现行机构设置，对横向经济的参与构成设想如下:
经济技术科，工作对象为郑州与外地的工业企业、科研院校，管理内容为企业集团建设、企业生产和技术协作、技术市场协调及其信息的收集、发布和落实。方法是:<1>凡郑州的企业、科研院校之间或对外开展经济协作的，由各单位自行实施，需由经协办出具手续并派人参加的，应交纳适当手续费，原则上实行无偿服务;<2>对技术市场实行统筹，每年组织召开一至二次新技术、新产品发布交流会;<3〉跨地区、跨行业的企业联合体或集团，在接受经协办领导的同时，每月上交限额管理费，每年两次书面上报经营情况，<4〉对外地来郑州办厂和经营情况较好的科研院校，应首先由当地政府或经协部门来函，经郑州市经协办审批，并需交纳一定的费用，同时办理隶属手续，一经注册开业，每月按期交纳营业额的1.5%，已经开业的应补办，不加收其他服务杂费;<5>按谁投资谁受益的原则，经协办开发实业，建立科研咨询研究机构:<6>健全业务档案、银行财务帐户和业务管理制度。
物资科，工作对象和内容是郑州市与外地物资部门、工业企业之间在能源、材料、紧俏商品、控制工业品、农林副土特产品的物资协作，及其信息的收集、发布和落实。参与的方法:<1>对物资协作实行有偿服务或收取中间费、信息费，并向经协双方承担一定的法律义务;<2>凡外地在郑州设立物资采购公司(站)，首先由当地政府或经协部门来函，经市经协办审批，并交纳一定费用和办理隶属手续，一经注册开业，每月按期交纳营业额的0.5%，已开业的应补办，不加收其他服务杂费:<3>健全业务档案、银行帐户、财会和业务管理制度。
综合科，工作对象、内容为驻外地和驻郑州的两方面的办事处。目前对驻郑办事处已实施行政和业务管理;近一年的实践表明效果好，隶属双方相处融洽，并且寄希望于进一步的发展和扩充业务。需增加的是承担起郑州市驻外办事处的具体行政、经济业务的管理，凡属生产技术和物资协作方面的业务转交并协助其他业务科办理。健全业务档案、财会和业务管理制度。
经协办(领导)，主要抓全市横向经济的长、近期规划安排与整体协作。整体协作包括:郑州市与外省、市、地、县的友好往来、系协作、行业协作、一揽子协作、友好城市、区域群体合作等，及其信息的收发、上报下达，健全业务档案等。
总起讲，市经协办要成为一架结构式满负荷运载的机器。内部应确实实行主任、科长负责制和原则管理制度，做到一级抓一级，在权力下放的同时，要求每一级都能动地制定出各自的具体工作方案，上报下达;实行制度管理，制定出制度管理方案和规章，力避因人而异、无章可依;设立全体干部、职工大会，参政、督察经济收支，审理与切身利益相关的事务。
此外，需再增加两方面的建设。其一，建立会议报告制。为加强上通下达和各业务科间的协调、配合，建立每日上班或下班10--20分钟主任、科长碰头会，每周3060分钟工作会，每月(季)口头或书面简要报告工作;每半年、年终干部、职工大会，并由经协办、各科书面报告工作，商讨重大事宜等。其二，建立行政职务(主任、科长、协理员)与业务职称(总经济师、经济师、助理经济师)双向负责制，使业务与行政及进职进称并举，避免“官本位”。经协办设总经济师一名，原则上不得兼任主任、副主任职务，总经济师可以考评高级经济师，一经担任行政职务即不得再任总经济师;业务科设经济师、助理经济师专业职称，原则上按条件考评，但经济师一般不宜超过三名，总计不超过10名，其业务上受总经济师领导，并对本级行政科长负责。财会人员应可考评助理会计师、会计师等业务职称。
二、横向经济工作要处理好五种关系
横向经济工作及经协办是改革的产物，因此，改革发展应成为经协办工作的主旋律。这也是全面处理好经协办工作关系的核心。只有把握住这个前提，才能发现问题、认识问题，找出进取的方法，推动工作的发展。经协办工作的关系是纷繁复杂的。前面已经论及的各方面的工作都属于“硬件”范畴，而在横向经济工作思想观念上的“软件”关系同样需要引起我们的高度重视。
首先，计划经济体制与市场经济的关系。从我国目前的经济发展客观状况讲，实质上是计划经济体制下的市场经济关系。就经协办的地位而言，则是背靠计划经济，参与市场经济，并由此构成了其工作性质的二重性。经协办工作的二重性，决定了在具体工作中的着眼点必须实现两个面向。一是面向国民经济计划的宏观调控，这主要表现在对国家、省、市(地)、县的经济发展计划的及时把握和执行上，形成我国经济发展的主体;二是面向全国各地的微观市场变化，这主要表现在对全国各地及企业的生产技术、物资、人才、资金的具体信息及时把握和落实上，这是经协办工作的具体内容。后者是围绕前者展开工作的，完全站在一面脱离另一方面，都将失去横向经济工作的意义。作为一级政府机构，经协办必须明确自己的工作是对市场经济的参与，是为了弥补计划经济之不足和服务市场经济的，以期实现和扩大社会经济效益。
其次，与全国经济建设及外地的关系。各级经协办的工作都是以本区域的经济发展需要为出发点的。从这种意义上说，地方利益居中心地位，但必须服从于国家经济建设的大局。具体到当前就要从处理好治理整顿与深化企业改革的关系出发，在资金、能源、材料紧缺等严峻形势下，引导企业开展广泛的、持续的横向经济工作，在对外地的横向经济协作中，必须确立任何协作方都只能是市场经济中的一分子，每个地区、企业都有自己的优势、劣势和不足，经协办的工作就是对外地经济交往中的取长补短。
再次，与政府整体经济战略及具体经济部署的关系。经协办的工作是政府整体经济战略中的组成方面。因此，经协办的工作必须建立在政府总体工作及原则基础上，为政府实施各方面的具体经济部署提供服务、创造条件，从而使政府的整体战略付诸实现。同时，经协办还必须有相应的、本行业的战略规划，以确保经协办自身机构、人员工作运行的循序渐进，不因偶然的因素而乱了章法，从而使经协办能够独立承担起全市的横向经济管理工作，并对上级政府负责。形不成自身工作的相对独立运转轴心，则只能表明业务工作和管理上的不成熟或杂乱无章。
第四，与政府各部门及企业的关系，经协办作为综合职能部门，必须端正与业务部门和企业的关系。在横向经济工作中，不能以“我”为中心，经协办不能独揽行使，要协商共事，作为一方和一部分，经协办的主要职能是协调服务，以充分发挥各部门、企业的专业作用和积极性。只有各行各业都积极行动起来联合搞协作，横向经济才能成为带有普遍意义的社会活动。对于牵头工作的必要性一定要摆正，要甘当配角，因为无配角，主角戏就难唱好，只要主旨明确，社会效益的实现就是自身经济效益的实现，这里是政府领导下的大分工与大合作关系。
第五，长远规划与近期工作安排的关系。经协办是具有自身特殊性的政府部门。经协办的长远规划一般说来是不大容易制定的，若是仅仅根据政府的长远规划作文章，那就只能是表面文章，因为，经协办不是生产、商业专业管理部门，而是对社会经济发展过程中的供需·综合协调，并且这个协调是有外省、市、县或企业参加的。因此，经协办在拟订长远规划过程中，必须以全社会的经济实力和发展供需状况为出发点和基础，根据政府长远战略的总体精神，制定自己的超前规划;在此前提下，安排自己近期的中心工作和从属工作、偶然性工作，消除盲目性，并通过近期工作对长远规划进行补充、修改和完善。由此，摸索认识横向经济发展、变化及其工作的规律性，使经协办的综合性工作走向协调一体化。
建立健全我市的横向经济机制，我认为是经协机构在计划经济体制与市场经济环境中存在、发展的必然方向，也是行政机关开动机器，全面地、能动地、创造性地遵循政府工作总方针、总原则上运行的必要措施和途径;另一方面，各业务科工作的充分展开，本身就构成了经济技术协作办公室的健全发展。
我把该机制建设又称作:横向经济工作中的全面业务管理。所谓“全面”是指充分调动和发挥各级机构和机构整体，各级人员和人员整体在科学组合工作基础上的责任感、义务感与能动性、创造性的系统工作效能。全面业务管理的指导思想和原则是，经协机关在政府领导下，依据国民经济发展计划的总原则和实施过程中的客观实际，从本地区的综合经济条件出发，能动地、创造性地充分发挥机构整体与基层业务部门的具体职能，强化制度管理与机构、人员的科学组合的结构式的机动运行能力与全体机关人员的主动性，开拓横向经济的发展道路，确实服务于社会经济的全面发展。
(作者:郑州市政府经协办公室 。编辑:刘俊)
