精华热点 关于黄河河南段改道项目的建议
（草案）
2026年6月
何立超、常时福、邓志军
前 言
为了响应习近平总书记近年来考察黄河中上游至入海口，高度重视黄河的根本治理，与促进我国经济发展相契合，充分发挥黄河生态治理的巨大社会经济效果的主导思想，我们就黄河河南郑州至濮阳段的改道工程（见附件《新黄河改道项目立项建议书》）提出建议。
改道后，现行河道与新河道之间的广阔区域（主要包括北金堤滞洪区和大功分洪区），总面积约2316平方公里，将被解放出来，其核心功能从被动滞洪转变为主动调控的洪泛缓冲区与生态湿地公园。
改道后综合效益涵盖防洪安全提升、国土空间优化、生态环境改善、水资源涵养四大维度：可从根本上降低“悬河”决口风险，保护下游约8000万人民的防洪安全；释放约2316平方公里的土地资源，通过湿地公园建设实现生态价值转化；湿地系统为华北平原提供重要生态服务功能，回补地下水资源，改善区域气候环境。
该项目总估算投资约620～700亿元（见附件《新黄河改道项目融资资金用途支出的预算概算》）。改道工程因包含新河道开挖、堤防建设、旧河道湿地化改造等内容，工程量和投资规模预计显著超出常规防洪工程，但因其可优化现行工程布局、减少长期维护成本，在综合效益方面具备比较优势。
新黄河改道项目立项建议书
（草案）
项目目录：
1、《新黄河改道项目立项建议书》
2、《附件：新黄河改道项目融资资金用途支出的预算概算》
一、项目背景
“新黄河改道项目”在此处沿用的是学术及工程界长期探讨的一个核心方案，即 黄河下游“豆腐腰”段局部人工改道方案。具体而言，该方案拟在河南郑州市花园口至濮阳市台前张庄闸之间的黄河下游最宽浅散乱、防洪风险最高的河段（即俗称的“豆腐腰”段），实施局部人工改道。
根据方建华等学者于2000年首次系统提出的设想，改道新河道规划从原阳县葛庄起，经延津、滑县，沿柳青河、金堤河至台前县张庄闸汇入现行河道。改道后，现行河道与新河道之间的广阔区域（主要包括北金堤滞洪区和大功分洪区），总面积约2316平方公里，将被解放出来，其核心功能从被动滞洪转变为主动调控的洪泛缓冲区与生态湿地公园。
黄河下游“豆腐腰”段历来是防洪风险最为集中的区段，其“宽浅散乱”的河势特征导致主流频繁摆动，防洪工程体系面临长期治理压力。在此背景下，局部人工改道方案自提出以来，已在学术层面持续受到关注，并成为黄河下游治理方略讨论中的一个重要议题。
二、立项审批路径分析
（一）立项审批权限
根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，涉及跨省（区、市）水资源配置调整的重大水利项目由国家发展改革委核准。黄河下游河道治理工程横跨河南、山东两省，属于典型的跨省重大水利工程，其立项审批权限归属国家发改委。
根据国家发改委公开的办事指南，对于新建库容10亿立方米及以上或坝高大于70米的大型水库、大型引调水、大江大河（大湖）干流重点河段治理、重要蓄滞洪区建设等水利项目，由国家发展改革委审批，其中相关项目由国家发展发改委按规定核报国务院审批。黄河下游改道工程作为大江大河干流重点河段治理项目，符合这一审批范围。
（二）申报流程
具体申报流程如下：
第一步：获取项目代码。
登录全国投资项目在线审批监管平台，选择相应事项，按要求登记项目信息，3至5个工作日内取得项目代码。
第二步：网上登记。
获取项目代码后，登录国家发改委网上政务服务大厅，按办事指南要求准备申请材料后进行网上登记。
第三步：提交纸质材料。
申请材料可邮寄或现场提交至国家发改委政务服务大厅。材料接收后5个工作日内可知晓项目是否受理。
（三）建议书审批所需材料
根据国家发改委办事指南，建议书审批阶段需提交以下核心材料：
1. 建议书审批申请文件（省级发展改革部门报送，纸质版原件一式3份）
2. 项目建议书（纸质版原件1份，附完整资料光盘）
3. 自然资源部出具的用地（海）预审意见
4. 项目所在地人民政府或其有关部门指定评估主体提出的项目社会稳定风险评估报告及审核意见
5. 省级人民政府水利水电工程移民管理机构出具的工程移民安置规划审核意见及规划文本（涉及移民安置的）
6. 项目列入相关规划的文件（已列入规划的项目，无需提供项目建议书批复文件，可直接审批建议书）
特别值得关注的是，如项目已列入相关规划，原则上不再审批项目建议书，可直接进入建议书审批阶段。这一规定意味着，推动该改道方案先行进入国家级水利规划体系，是降低立项门槛的关键前置条件。
三、建议书编写大纲依据
本项目的建议书按照国家发展改革委印发的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》 进行编写，并作为各级政府及有关部门审批政府投资项目的基本依据。
可研大纲的编制依据包括《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，于2023年由发改委印发出台（发改投资规〔2023〕304号）。该大纲在2002年《投资项目可行性研究指南（试用版）》基础上，围绕项目建设必要性、方案可行性及风险可控性等三大目标展开，更加注重发挥重大战略、重大规划和产业政策的引领作用，更加注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设实施方案，更加注重经济、社会、环境等新评价理念的应用，并将扩大内需、碳达峰碳中和、自主创新及投资建设数字化等新要求有机融入可行性研究制度规范。
可研大纲与2002年版《指南》是承继关系，对于可研大纲未涵盖的内容，仍适用《指南》有关规定。建议书原则上应由具有乙级以上资信等级的工程咨询机构编制。
四、项目核心内容与立项可行性分析
（一）项目与国家战略的契合度
黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略。该项目在以下方面与国家战略高度契合：
一是直接回应黄河水患风险。
黄河下游“豆腐腰”段是防洪风险最高的河段，其“宽浅散乱”的河势特征始终是防洪体系的薄弱环节。局部人工改道作为从根本上优化河势、降低风险的工程手段，与国家“保障黄河长久安全”的战略目标方向一致。
二是构建多重功能空间。
改道后释放的北金堤滞洪区和大功分洪区总面积约2316平方公里，可规划建设为国家级湿地公园，集洪水调蓄、泥沙沉降、生态修复和水资源涵养四大功能于一体。在发生超标准洪水时可主动引洪入区，降低主干河道洪水水位；引入洪水流速减缓后大量泥沙沉降，形成巨型可重复使用的“沉沙池”，有效减少进入下游河道的泥沙；恢复的湿地将为候鸟提供栖息地，构成华北平原重要生态廊道，同时回补华北地区宝贵的地下水资源。
三是技术参数优化的现实可行性。
改道方案实施后，河道比降从现行河道的0.167‰增至0.192‰，比降的增加将显著提升水流挟沙能力，有助于减缓新河道的淤积速度。河道截弯取直后河型更为顺直，有利于主流稳定，减少“横河”“斜河”冲决大堤的风险。
（二）政策合规性评估
1. 规划衔接
当前正值“十五五”规划开局起步阶段，2026年是中国共产党领导人民治黄80年的关键历史节点。水利部黄河水利委员会正科学谋划“十五五”重点任务，前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进黄河保护治理。河南黄河2026年工作会议明确提出要加快推进黄河下游河道治理提升工程前期工作，力争早日立项实施。改道方案的理论基础与目前正在推进的“三堤共存、槽滩共治”治河方略存在理论衔接空间，该方略的核心思路是以靠溜河道工程为依托，将生产堤改建成坚固的防护堤作为第一道防线。然而，由于“豆腐腰”段改道方案在工程规模和政策适应性上均属重大突破，其核心内容是否被现行防洪规划（如《黄河流域防洪规划（2025～2035年）》）明确采纳或列为备选方向，是项目能否在规划层面获得支撑的关键先决条件，也是当前可行性论证中亟须落实的根本环节。
2. 用地和移民
该方案的主要优势在于新河道沿线“没有穿越重要的城市及大的工业区”，主要利用现有滞洪区与河流，涉及的移民和基础设施改建成本相对可控。同时，新河道利用现状河道及既有滞洪系统，最大限度减少了对沿线居民生产生活的干扰。
3. 生态环境评价
改道工程必然对现有生态系统造成一定扰动。黄河沿岸已形成了相对稳定的生态系统，一旦改道，生态平衡可能面临打破风险。但通过在规划设计阶段充分论证生态影响、制定生态补偿与恢复方案、在施工过程中划定生态核心区予以避让（类似黄河故道一期水生态治理工程的经验——施工前划定避让湿地核心区40多处，避让耕地及湿地11000多亩），生态风险可在一定程度上加以控制和管理。
（三）经济可行性初步判断
1. 投资规模
参照国家发改委在黄河流域同类项目的支持政策，可为本项目申请中央预算内投资。根据《水利中央预算内投资专项管理办法》，对于申请使用中央预算内投资的地方水利工程，在完成项目审批后，由项目（法人）单位按程序向省级发展改革、水利主管部门提出申请。
本项目总估算投资约620～700亿元（见附件《新黄河改道项目融资资金用途支出的预算概算》）。改道工程因包含新河道开挖、堤防建设、旧河道湿地化改造等内容，工程量和投资规模预计显著超出常规防洪工程，但因其可优化现行工程布局、减少长期维护成本，在综合效益方面具备比较优势。
2. 综合效益
综合效益涵盖防洪安全提升、国土空间优化、生态环境改善、水资源涵养四大维度：改道后可从根本上降低“悬河”决口风险，保护下游约8000万人民的防洪安全；释放约2316平方公里的土地资源，通过湿地公园建设实现生态价值转化；湿地系统为华北平原提供重要生态服务功能，回补地下水资源，改善区域气候环境。
（四）风险因素识别
1. 工程技术风险
改道工程实施后，新河道的河势稳定性需要长期论证和系统研究。新的水沙条件下河势演变规律复杂，若新河道在初期运行中出现不稳定现象，可能带来新的灾害风险。下游已有专家学者从河口治理角度指出，永久固定河口流路可能给黄河下游防洪安全带来重大隐患。虽然本方案属于中游段局部改道而非河口固定，但此类工程经验教训仍表明，改道工程需经过充分的物理模型试验和数值模拟验证，确保河势长期可控。
2. 引黄灌区影响
黄河沿岸已形成近4000万亩引黄灌区，改道后现行引水工程体系将面临重新布局和调整。引黄灌区涉及河南、山东两省上千万人口的农业生产和城乡供水，需在改道方案中统筹考虑供水格局调整方案和替代水源建设。
3. 政策审批风险
黄河改道在历史上属于极端重大工程措施，现行政策体系中对人工改道尚无明确支持导向。尽管项目在技术层面有一定论证基础，但政策审批层面的不确定性仍然较高，需要持续与国家发改委、水利部、黄委等主管部门保持沟通对接。
五、立项可行性总体评估
综合上述分析，将新黄河改道项目（黄河下游“豆腐腰”段局部人工改道工程）推动至国家发改委立项的可行性结论如下：
（一）技术层面：可行。
以方建华等学者提出的葛庄—延津—滑县—柳青河—金堤河—张庄闸新河道方案为代表，该改道设想在河道比降优化、河势理顺和蓄滞洪空间重构方面具有明确的技术优势，已形成较为完整的工程方案构想和20余年持续学术积累。然而，从方案构想到可研报告之间仍存在大量需深化论证的技术断层，包括但不限于二维/三维水沙数值模拟、基于实体模型的河势演变试验、新河道与现状洪水调度系统的衔接方式等。这些工作的完成度和权威性，将直接影响可研报告在技术审查环节的通过率。
（二）政策层面：
具有不确定性，存在向上争取的窗口期。 当前“十五五”规划开局为重大项目储备提供了战略机遇期，黄河下游治理提升工程前期工作已被纳入近期推进目标。但改道方案尚未被纳入已公布的现行水利规划目录，是否进入《黄河流域防洪规划（2025~2035年）》备选方案尚需进一步明确，且这一纳入过程本身就需要相关主管部门的高度认可和正式决策。政策支撑的力度，是决定立项可行性的决定性变量。
（三）审批路径层面：清晰明确。
作为大江大河干流重点河段跨省治理项目，在国家发改委立项审批的路径清晰可行。可研报告须严格按照国家发改委《通用大纲（2023年版）》的框架要求编写。项目实施主体应由水利部和黄委作为中央主导力量牵头推进，河南省和山东省水利部门分工配合落实，以确保跨省协调顺畅和项目审批提级、资金保障力度充足。
（四）可行性结论：
项目在国家发改委层面的立项路径清晰明确，但能否成功立项，根本取决于改道方案是否能够在较短时间内正式进入国家级水利规划体系。建议将推动改道方案纳入下一版防洪规划修编作为当前工作重心，同步开展系统化的工程可行性研究、环境影响评价和社会稳定风险评估，为后续立项审批奠定坚实的前期工作基础。
附件：
新黄河改道项目
融资资金用途支出的预估概算
（草案）
2026年6月
资金预算概算是建议书的核心组成部分，直接影响国家发改委对项目经济可行性的判断。本预算概算按照《政府投资项目可行性研究报告编写大纲（2023年版）》及水利部《水利工程设计概（估）算编制规定（2024年版）》（水总〔2024〕323号）的要求，编制项目的资金用途支出预算概算，并纳入资金申请报告编制要求。
【具体概算从略】
概算报告结论
本项目总估算投资规模，得益于国家推行统一、严格的水利工程定额与概算标准体系，且中央财政全额出资的保障模式已有黄河下游防洪工程的成功先例，项目在资金层面具备充分的可落地性。
建议下一阶段委托具有甲级资信的工程咨询机构，依据2024年新版水利概算编制规定完成建议书附带的投资估算表，同步编制规范化的中央预算内投资资金申请报告，按既定审批路径向上申报。
