张文波

目次

　　一、法院党组的组织特征与权力架构

　　（一）法院党组的组织生成史

　　（二）法院党组的人员构成

　　（三）法院党组组成人员的党内地位

　　二、法院党组的运作方式与权力逻辑

　　（一）党管政法模式

　　（二）法院党组的归口管理模式

　　三、法院党组的功能形态与治理技术

　　（一）精英吸纳功能

　　（二）政治动员功能

　　（三）权力整合功能

　　四、结语

内容提要：人民法院党组是司法场域中最重要的权力资本。通过考察人民法院党组六十余年来在组织特征和权力架构方面的变迁，指出人民法院党组在治理技术上日臻成熟、在组织体系上愈加严密的现状。以一整套系统的知识体系和治理策略为支撑，法院党组的运作方式呈现为党管政法与归口管理两种模式，并由此建构出精致的权力支配关系和权力网络。在此过程中，人民法院党组充分发挥精英吸纳、政治动员和权力整合功能，成功将政党话语体系与权力意志嵌入司法场域，使党组政治成为理解当代中国司法逻辑的一把钥匙。

关键词：法院党组；党管政法；司法场域；权力关系

　　人民法院党组是法院机关中政党权威的制度载体，承担决策部署、组织嵌入、政治动员等职能。法院党组并非正式的法律概念，却深刻影响着法官群体的日常行动，主导着人民法院的权力运行范式和总体精神气质。法官可以只服从法律，但作为党员却必须接受所在党组的领导；法院院长、副院长由民意代表机关任免，其选任过程却深受上级法院党组的影响。如果忽视党组这一蕴含丰富政治信息的概念，想要获得当代中国司法实践的全部真相将是十分困难的。换句话说，真实的司法世界正是产生于党组政治匿名性的创造活动中。嵌入司法场域中的政党权力，在议题设置、功能发挥、治理技术、话语表达和行动方式等方面，与司法审判的程序性、合法性和终局性都紧密地结合在一起。甚至可以说，作为人民法院内部最重要的政治组织，法院党组不仅是政党权力的践行者，同时也是政治权力的生产者，并为法官以政治精英的身份扮演“管理家”“政治家”等社会角色提供了广阔平台。因此，本文将从法院党组这一为人们“日用而不知”的概念出发，对其组织特征、运作模式和治理机制进行分析，揭示政党权力在司法场域中的日常运行状态，挖掘党组政治的制度性资源，从而拓展对当代中国政法体制演进过程的研究。

　　在此，本文简要梳理和交代以往的研究文献和成果。最早涉及司法场域中政党问题研究的是北京大学苏力教授，他呼吁通过研究司法与政党的关系以“重构中国司法研究的学术框架”。此后，这一话题逐渐得到学界关注，并扩展至法院内部治理逻辑、政法委的组织史变迁和当代中国政法体制的形成等问题域。其中，在该领域造诣最为深厚、成果最为丰硕的当属中山大学刘忠教授。他对司法场域中的权力关系有极为敏锐的洞察和精准的判断，并形成一系列原创性的学术贡献。可以说，本文的问题意识和写作思路在很大程度上是受刘忠教授相关研究成果的启发。例如，他主张以知识类型划分院长选任的路径，并阐明法院院长存在“政治人”和“法律人”的双重角色，而本文正是要揭示法院院长“政治人角色”的一面；他介绍了“党管政法”原则的前世今生，而正是在此基础上，本文展开了对人民法院党组的组织特征和权力运行方式的描述；他对人民法院编制变迁史、分庭管理模式以及法院内部职级晋升逻辑的揭示，为本文总结出党组内部的“归口管理模式”及精英吸纳、政治动员、权力整合等功能提供了丰富的素材和灵感。本文正是在借鉴上述研究成果的前提下，尝试通过对人民法院党组治理机制的分析并提出若干创见，从而推进对“政党与司法关系问题”的研究。

一、法院党组的组织特征与权力架构

（一）法院党组的组织生成史

　　“党组”这一概念正式出现于1945年中共七大修订的党章中，其前身可追溯至1927年中共五大党章修正案中使用的“党团”一词。此后，作为党委的派出组织，党组的政治任务、成立条件、产生方式和隶属关系逐渐明晰，并被党委授权行使具体执行权和细节决策权，而大政方针则统归党委。

　　在“政党中心主义”的语境下，作为嵌入性政治体系的核心要素，党组发挥着日益重要的作用。

　　1949年2月2日，中共中央发布《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。遵照这一指示，各解放区在接管旧政权的基础上先后成立人民法院。1949年11月，经中共中央批准，最高法院、最高检察署成立联合党组，由时任最高检察署检察长罗荣桓任党组书记，业务上由政务院政治法律委员会分党组指导，政治上则直接由中央政治局领导。同时，地方各级法院为同级人民政府的组成部分并成立“分党组”，受同级人民政府党组的领导和监督。例如，于1949年7月成立的上海市人民法院分党组，隶属于上海市人民政府党组。

　　在审判机关中设立党组，首要目的是以党组为纽带把党的意志和权威有效嵌入司法系统，使二者形成有机体。具体到新中国成立之初的人民法院，设立党组则有其特殊的政治考量和时代背景。由于最高法院首任院长沈钧儒、副院长张志让均为党外人士，另有首届最高人民法院委员吴昱恒、闵刚侯、陆鸿仪、沙彦楷、俞钟骆等分属各民主党派，且各级人民法院在成立之初也接收了大量旧司法人员，因而在法院建立党组很大程度上是出于过渡时期加强对法院的组织控制并妥善处理与党外人士关系的政治需要。1951年7月，时任政务院政法委员会主任董必武就曾指出，“（政法）五机关的工作将由民主人士来领导，党不依靠党委和支部这个集体力量还依靠什么呢”？之后，最高法院党组在中央人民政府委员会党组下成为单独序列，日常工作由资深中共党员、时任最高法院副院长吴溉之实际负责。

　　1953年3月，为加强对政府部门党组的直接领导，中共中央决定撤销中央人民政府党组干事会，将政务院政法委员会分党组升格为党组，并授权其分管最高法院党组。同年9月，中共中央主席毛泽东致信政务院总理周恩来，对包括最高法院党组在内的政法系统各单位不向中央汇报工作提出严厉批评。为此，最高法院党组多次向中央表态“人民法院党组必须经常主动地向党委请示报告工作”。进入“大跃进”时期后，政法工作也掀起“一长代三长”“一员代三员”的跃进浪潮。1960年11月，中共中央决定最高法院与公安部合署办公，最高法院派员参加公安部党组，最高法院党组则暂时被“冻结”。“文革”期间，各地人民法院成为军事管制单位，法院党组建制被撤销并在党的一元化领导体制下改设党的核心小组。与此对应的是，1969年中共九大修订的党章中删除了关于党组的条款和规定。直至“文革”结束，1977年中共十一大修订的党章中才正式恢复了党组的地位，随后中共中央发文要求中央国家机关中党的核心领导小组改称党组。此后，各级人民法院党组建制得以迅速重新确立，并在新时期的司法场域中扮演着举足轻重的角色。2015年6月，随着《中国共产党党组工作条例（试行）》的出台，对党组的设立条件、职责范围、组织架构和议事原则都予以明确，人民法院党组的工作机制也得到进一步完善。

（二）法院党组的人员构成

　　法院党组并不是空洞的权力象征或政治符号，而是由法院内部政治精英和技术精英共同组成的政治实体。考察法院党组的发展历程不难发现，其组成人员的范围自改革开放后呈不断扩张之势——除具备党员身份的院长、副院长为法院党组的当然成员外，纪检组长、政治部（处）主任也逐渐成为法院党组成员的固定人选。同时，地方各级人民法院中执行局长、审委会专职委员、工会主席甚至重要职能部门的负责人进入党组的情况也屡见不鲜。

　　1991年4月，中纪委发文要求“派驻纪检组组长和党组纪检组组长应参加所在部门的党组”。此后，法院纪检组长进入党组成为惯例。1999年4月，中共中央提出法院系统内“政工部门的主要领导干部由同级副职兼任或同级副职干部专任”。按照上述要求，最高法院人事局率先升格为副部级架构的政治部，政治部主任成为最高法院党组成员。地方各级法院紧随其后，将本院政工部门予以升格并明确政工部门负责人进入党组，政治部（处）主任顺利成为法院党组成员。同时，由于法院编制规模不断扩大，法院干部的晋升通道越发狭窄，因而法院党组始终在寻找时机解决法院中层干部的职级待遇问题。自中央下发要求各地提高工会主席政治待遇的文件后，一些地方法院很快响应政策将法院工会主席送入党组。

　　如果说政工部门和纪检部门负责人进入法院党组得益于自身的“政治优势”，法院执行机构负责人进入党组则是最高法院党组在解决“执行难”过程中，借助中央文件精神积极争取的结果。1999年，最高法院党组曾向中共中央申请协调解决“执行难问题”，中共中央批准最高法院党组以“改进执行机构管理体制”的方式解决该问题。最高法院党组借政策东风，鼓励各地法院趁势加快组建执行局并将执行局局长职级高配。其中，黑龙江省三级法院率先实现执行局长进入本院党组，最高法院党组对“黑龙江模式”给予高度肯定并号召各地法院积极借鉴。之后，越来越多符合任职条件的执行局长进入法院党组。此后，法院党组成员的范围继续扩张。2006年，经中共中央批准，法院根据工作需要可以按照同级党政部门副职规格和条件设置两名审委会专职委员，部分地方法院审委会专职委员进入党组。目前，巡视员、副巡视员等非领导职务已经逐渐从过去为即将离任的领导干部解决级别的“二线岗位”过渡到由年富力强、具备培养潜质的领导干部任职的“一线岗位”，这些干部只要符合党组成员的选任条件，在进入法院党组上亦具有较大优势。随着近年来各级法院不断加强队伍建设，一些法院的重要职能部门主要负责人如办公室主任、民庭庭长、刑庭庭长、审管办主任等也成为党组成员的强有力人选，并且一些法院还会安排党组成员兼任部门负责人。

（三）法院党组组成人员的党内地位

　　一般来说，法院党组设置书记一人、副书记一到两人及党组成员若干人，其党内地位首先取决于任命层级的高低。以最高法院为例，尽管党组书记、副书记、成员均为中管干部，但党组书记由中共中央委员会直接任命，党组成员则由中共中央组织部批准任命，两者的任免通知则均直接发给最高法院党组。

　　除最高法院首任院长沈钧儒为党外人士外，最高法院党组书记历来由院长兼任。其中，董必武以中央政治局委员、政务院副总理之身份出任最高法院第二任院长、党组书记；第三任院长谢觉哉系八届中央候补委员，并与董必武同为“中共五老”之一。之后，除任建新在他的第二个任期内以中央书记处书记、中央政法委书记的身份兼任院长、党组书记外，最高法院党组书记在党内历来是中央委员。与此对应的是，地方各级法院党组书记、院长一般担任同级地方党委委员或党委政法委委员。1983年，中共中央要求加强法院干部配备，并规定法院院长按照同级政府副职的规格配备。但上述文件并未明确法院党组书记的配置，因而从最高法院院长进入国家领导人行列到地方各级法院院长进入当地省、市、县领导序列，其正当性均来自院长职务本身而非党组书记。此后，法院党组副书记的党内地位也随之水涨船高。最高法院党组副书记、副院长一职开始按照正部级规格配置，并有机会进入中央委员会。与之不同的是，由于地方各级党委会成员总数相对较少因而“政治含金量”更高，地方法院党组副书记成为同级党委会委员的较为罕见。另外，法院党组成员的行政级别一般按照同级政府职能部门的副职配备。但最近十余年间经各地法院党组的积极争取，不少地方法院党组成员已经开始按照同级政府职能部门的正职配备。

　　在传统中国政治文化中，组织排名的先后顺序是个人资历、政治地位的外在宣示。尽管现代司法技术与政党治理不断走向理性化，但在组织排名上从来都不是任意、无序的，而是充满政治策略和技巧的安排。为保证进入党组的政治精英能够迅速根据其排名确立政治权力的“差序格局”，使权力网络始终处于稳定状态，法院党组在排名顺序上除书记、副书记外，其他党组成员一般按照进入党组的时间先后安排次序。如同时提任党组成员，则副院长一般优先于纪检部门、政工部门负责人，纪检部门、政工部门负责人又优先于担任其他职务的党组成员。当然，党组排名只能在一定程度上说明政治精英的党内地位和名望，并非严格对应其实际拥有的政治资源和政治影响力。

二、法院党组的运作方式与权力逻辑

（一）党管政法模式

　　在革命意识形态话语中，人民法院作为专政工具历来有“刀把子”的政治隐喻。“国之重器，不可不察”，对国家政权要害机构组成人员的产生、选任予以控制，成为“最大的政治”。法院党组正是通过一系列政策与策略等权力技术对司法场域施加影响，从而在内外两个层面实践了“党管政法模式”。

　　内部意义上的党管政法，专指法院党组主导本单位政治资源的分配和激励机制的运行，其作用方式包括：（1）由法院党组直接对单位重大事项做出决议。例如，在取消对全国各高院考核排名、讨论通过宪法宣誓的组织办法、确定最高法院内设机构主要职责、决定成立《人民法院组织法》修改领导小组，均由最高法院党组决定；天津高院在发布成立法官遴选委员会工作办公室和规范法院系统工作人员着装的通知中，专门强调“经天津市高级人民法院党组讨论决定”。在此过程中，体现了法院党组对法院内部议程设置的主导性。（2）由法院党组将政党文件转化为司法机关内部规范或及时传达落实政党意志。例如，十五届中纪委四次会议要求“厅级以上领导的配偶、子女，不准在其管辖的业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”，最高法院党组立刻贯彻会议精神，对本院有关领导干部的配偶、子女从事有偿法律服务活动和商务活动进行严格规范；为配合开展“群众路线教育实践活动”，云南高院党组决定在本院成立专项领导小组。（3）院务会或院长办公会做出有关决议后，由院党组予以程序性确认。例如全国法院审判人员法服更新、最高法院招聘公务员进行公示、开展评选全国优秀法官活动等，均报请最高法院党组同意或批准；同时，党管政法模式在组织层面上亦呈现出科层制形式，法院内部每个庭室都会对应成立一个党支部并直接隶属于法院机关党委，再由机关党委就党务工作向法院党组具体负责。

　　外部意义上的党管政法，特指党的权力网络触及司法机关的每一个角落，并综合了党管干部和请示汇报两种模式的交互过程。党管干部模式在上文已有论及，不再赘述。请示汇报模式主要是指法院党组就法律政策性问题或个案处理问题向上级党委进行请示。最高法院党组在新中国成立初期曾向中央表态“人民法院不仅要坚决服从党的方针、政策的领导，而且要坚决服从党对审判具体案件以及其他一切方面的指示和监督”，之后亦曾就投案自首人员的处理、死刑复核等问题向中共中央进行过请示；此后，自1979年中共中央决定取消各级党委审批案件的制度后，“党管政法”模式已经在微观技术层面被大大弱化，而更多体现为宏观性、政策性的引导与管理。其中，政法委作为各级党委的职能部门，被授权领导、管理政法工作，因而“党管政法”首先表现为法院党组对党委政法委就重大事项请示汇报。同时，基于党委政法委与党委之间在事权划分上的考量，法院党组还有义务就重大问题向上级党委报告。中共十八大之后该模式得到进一步强化，最高法院党组开始直接向中央政治局常委会进行工作汇报。之后，各级地方法院党组纷纷响应，向本级党委常委会汇报工作。法院党组借助政党资源，在人民法院向各级人大报告工作之外，又建立了与各级党委密切沟通的新渠道，使人民法院能够在司法改革中获得更大话语权，并强化其在整个司法系统权力网络中的地位。尽管党管政法模式具备上述政治正当性与合理性，但仍需清醒认识到该模式也为审判权力运行受到不当干扰埋下隐患，特别是在推进依法治国过程中可能产生“权大于法”的负面观瞻，这将是法院党组政治在当代中国司法实践中最易受到诟病之处。

（二）法院党组的归口管理模式

　　人民法院党组的权力配置，遵循“集体决策”与“归口管理”原则。法院党组的全部权力来源于上级党委，由党组全部成员集体享有，并按照党内民主集中制原则进行决策；同时，由于人民法院内部实行分庭管理模式，除党组书记负责全面工作外，每位党组成员都负责管理、监督、指导若干部门的日常工作，并主抓相应部门的职称调整、职级晋升、业绩考评、队伍建设工作，即所谓“归口管理”模式。具体而言，法院党组的主要职权包括人事管理和干部调配权、意识形态和党务工作指导权、审判业务和司法行政管理权以及其他重大事项决定权，而分配给每位党组成员的权力之和，构成了党组的总体性权力。

　　法院党组实行归口管理模式的原因其来有自：一方面，从历史上看法院内设机构繁杂且日趋增多。1982年8月，中共中央决定将原由司法部门主管的法院建制变更、内设机构设立、人员编制审批、物资装备和办公经费保障等司法行政工作事项，全部移交法院管理，由法院党组统一领导本院人事任免、干部培训、纪检监督、考核奖惩、装备设施、司法执行等非审判工作。此后，法院内部由于实行“审执分离”“立审分离”“审监分离”，组织规模不断扩大，内设机构呈明显递增之势。如果不在党组内进行分工，仅凭党组书记个人无力承担如此众多管理事务。1999年，最高法院党组要求各级法院实行“副院长分管工作轮换制”，在事实上承认了归口管理模式的合理性；