三权分置产业化管理助力生态林建设

张永胜

退休后恰逢党的十八大提出生态文明建设管理体制创新，我与老伴积极实践，深耕造生态林一线十三年，探索出“三权分置、产业化管理”的模式。经实践验证，该模式在与现行工程化造林管理同等投入下，可实现造林数量翻一番，林木保存率至少翻一番，荒山绿化速度翻两番，能助力生态建设高质量发展。

一、现行工程化造林管理短板明显，有违林业发展规律

当前造生态林采用工程化管理模式，即通过招投标办法将造林工程承包给资质企业，企业仅负责三年栽植管护，验收合格后合同终止。后续管护由临时雇佣的护林员及临散雇工承担，同时向村民发放森林生态补偿费。该模式看似流程完善，实则存在诸多根本问题，严重制约生态文明高质量发展：

1、成林责任空悬，林木长期保存率很低。栽植与后期管护分割管理，企业仅为三年承包期内的85%成活率指标努力，过了验收关合同终止（验收难免有水分）。验收后的护林员临时雇工，难以与量大面广的林木保存率指标深度绑定，甚至连基础的禁牧工作都流于形式，基层管理有问题，“林长”也难以对长期保存率负责。由此导致责、权、利、效脱节，林木保存率逐年下降，久而久之“造林不见林”。以我市为例，仅2012年“五年植绿大行动”就投资65亿元，按产业化管理奖补标准可造乔木林590.9万亩。 但2019年国土资源“三调”数据显示，全市数十年造林累计保存乔木林地为252.3万亩，灌木林地1128.2万亩，其他林地464.5万亩。造林时造乔木林多，灌木林少，没有其他林，结果却相反。后续增加了“退化林修复”，仍沿用工程化管理，保存率仍然堪忧，群众对身边非“点子工程”的造林效果颇有微词。

2、与民争利现象突出，造林土地落实困难。集体荒山地经企业造林后划为国家林地，企业赚取高额利润，却剥夺了百姓传统放牧收益，且森林生态补偿费未精准发放给生态建设直接贡献者，导致群众对造林工作抵触排斥，不仅不爱惜已造林木，对盗伐、损毁行为也视而不见。

3、违背林业本质特点，管理方式严重错位。林木是有生命的有机体，生长周期长、受自然与人文因素影响大，而现行模式将其等同于钢筋水泥的基建工程管理，完全忽视林业发展的自身规律，从根本上制约林业可持续发展。

二、质量管理严重缺失，成为腐败滋生的温床

工程化造林管理延续了“造而不管、不成林不追责”的陈旧惯例，还增设了造林工程自主定价、发包、验收等由少数人操作的环节，使得工程承包、招投标、苗木采购、验收等关键环节利益交织，极易滋生不正之风。与基建工程不同，植树造林受自然环境影响大、周期长，林木长期保存率的监督、度量、考核缺乏有效手段，追责难度大，导致相关部门对以长期保存率为主的质量管理放任不管，形成“年年有权造林、无责成林”的特殊行业现状。这种有权无责的管理模式，让资金投入毫无压力约束，成为腐败滋生的沃土。若不彻底改革，类似原国家林草局正、副局长张建龙、李春良等贪腐问题会层出不穷，国家巨额投入也只会事倍功半。

三、群众创新模式贴合实际，经实践验证极具推广价值

退休后本想回老家植树造林倡导老年人留下绿色遗产，与群众亲密接触后发现群众对植树造林工作很有意见，2013年我牵头成立了府谷县中老年植绿促进会，结合基层群众意见和建议，探索推出“三权分置、产业化管理”的造林模式，并自掏腰包与会员签订合同，打造200多亩“试点林”、“推广林”开展实践。十多年来，经严格合同管理，该片地林林木保存率始终保持在97%以上，成林效果有坚实保障，成材也有基础，且推广林投入仅为同期工程化造林承包价的50%，深受群众拥护。该模式的核心是土地所有权归村集体、承包权与经营权归个人，以实现生态效益为根本目标，依靠专业服务和全过程质量管理推动林业高质量发展。被群众简洁归纳为“自造自有，先造后补，以奖代补，监督管理”。具体实施中，将栽植、管护、更新采伐全流程合并管理，实现责、权、利、效高度统一，通过全程合同管控确保落地；栽植满一周年检验达标后，兑现栽植奖补金并按林种不同预留5%以上保证金；重点管护期内（含补植、剪枝、扩穴、禁牧等工作）实行年度检验，达标即兑现管护奖补金；重点管护期满验收达标后，为经营主体颁发林权证，且持续执行年度管护检验，达标者精准发放森林生态补偿费等政策性补贴。若检验不达标，由经营主体自负全部损失，没收保证金，收回林权证，林地重新发包。亦允许经营主体依法流转并报主管部门备案。所有环节全程公开透明，接受社会公众监督，真正实现国家得“被子”，百姓得“票子”的互利双赢。

四、三权分置产业化管理契合实际，助力生态林建设高质量发展。

这一由基层群众探索的创新模式，贴合林业发展规律和市场经济要求，是推动生态建设高质量发展的有效路径，核心优势体现在三方面：

1、精准契合林业发展特点，从根本上解决监管难题。林业受地理、气候、人文等诸多不可预测因素影响，且林木生长周期长，劳动者的努力程度难以通过外部手段明晰监督、度量。而“三权分置，产业化管理”让造林经营主体自我负责，将个人利益与林木生长全程深度绑定，彻底解决了林业生产各个环节监督、度量、考核无从下手的行业问题。

2、契合市场经济基本原则，责、权、利、效有机统一。“自造自有”让经营主体树立长期经营的坚定信念；“先造后补”从源头上消除躺平懈怠的弊病；“以奖代补”充分激发群众造林护林的内生动力；“监督管理”有效堵塞效益流失的漏洞。同时，通过成立行业协会为经营主体提供技术指导和依法维权，确保奖补金不打“白条”，让植树造林者无后顾之忧。

3、充分调动群众积极性，大幅节约行政运营成本。该模式实现政企分开，市场调节资源，取消繁琐的招投标程序，农民工返乡创业、在乡个体户、专业造林公司等各类社会主体均可参与。多劳多得的分配方式让经营主体树立强烈的主人翁意识。为获得栽植费、管护费、森林生态补偿费，以及发展林下经济，林木更新采伐等收益，经营主体会主动钻研科学技术，引进优良树种，购买造林机械，因地制宜适时栽植，切实提高劳动生产率，将林木当“摇钱树”呵护，成规模经营。同时，主管部门得以摆脱繁琐的具体造林事务，集中精力定政策、做规划、争项目、筹资金，监督奖补金兑现、审批林木更新采伐等核心工作；现有验收人员整合为专门的质量监理机构，定人定岗与经营主体实行“一林双责、终身负责”，彻底解决造林成本高、保存率低、土地落实难等长期痛点。

五、几个具体问题的实践与探索

一）“山怎么分”：以“三权分置+适度规模+有偿流转”破解林地细碎化。荒山地造林，坚持土地所有权归集体、承包权归农户、经营权可流转的“三权分置”产业化管理模式，有效避免了“林地分散细碎，责、权、利、效脱节、管护不到位，长期保存率低”的通病。

1. 先立规矩。事前充分宣传，让群众明白：承包权、经营权人人有份，但责、权、利、效紧密挂钩。把愿意造生态林的人选出来，合同明确：成活率、保存率不达标准，坚决不发奖补，损失自负。 2014年我们先搞150亩造试点林，群众积极性高，十几户抢着承包。但验收严格，三户不达标，全部损失自负。事实教育了群众：林业承包不是“稳拿钱”，必须真干，见实效。此后造推广林，群众不再盲目跟风。我们进一步明确最低规模50亩，鼓励有实力的造林大户、合作社可以一次性承包、逐年完成，从起点做到集中连片，从制度上防止“碎片化”。

2. 建立林地有偿流转机制，让林地向“会经营、肯投入”的人集中。 坚持逐年严格年检、精准兑现奖补金，不达标扣钱或警告。几年下来，部分农户因林地少、管护成本高、劳动力变化，经营意愿下降。我们与村两委约定：林地经营权可依法自愿有偿流转，价格双方协商，主管部门监督并办理合同变更。既保障承包权稳定，又让林地随时流向更有能力、更有意愿的经营者，持续破解“分散细碎”。

3. 必须坚持“专业服务+质量管理硬约束”，杜绝“年年发钱、年年不管”。“自造自有”林，绝不能像过去退耕还林那样，不管有林无林，钱照样打卡到户。这种“躺平式”补贴，必然导致：林地没人管、保存率低、生态效益差、细碎化固化。

林业要搞好，必须把钱与活挂钩、与成活率、长期管护挂钩，奖补跟着成效走，责任跟着承包人走。

二）“树怎么砍”：采伐与更新一体化，既保生态效益永续，又让经营主体得实惠

无论集体林地三权分置，还是“自栽自有”林地产业化管理，我们主张：更新采伐必须与栽植、管护、抚育一体化管理，不能“只砍不造、只采不护”。

1. 先更新、后采伐，或边采伐、边更新。 林木老化、市场需要或政策允许采伐时，由业主申请、林业部门审批、全程监督。核心原则：国家森林面积不减少、成林质量不降低、生态效益不下降。2. 采伐收入归业主，更新投入业主承担。这样一来，业主从一开始就会选好树种、造好林、管好林、提高成活率、保存率、成材率——因为今天的投入，就是明天的收益；今天管护好，就是未来的“绿色资产”。既实现国家生态永续，又让业主有长期稳定收益，真正把“绿水青山”变成“金山银山”。

三）“钱从哪里来”：政府建机制、市场出活力、生态变资产。林业栽植、管护、抚育投入大，单纯靠财政不持久。我们的实践是：政府改革管理要效益、市场经营得收益、生态资产变现增收入。

1. 政府向“体制机制改革”要效。三权分置、产业化管理：2013年酝酿，2014年试点，我们对1米高松柏苗实行栽植+管护10年，保存率≥90%为合格，每株奖补金40元，群众真心拥护，主动参与。2015年推广，其他指标不变，每株奖补降为20元，即整地、苗木、栽植10元、每年管护1元×10年。群众参与热情不减，试点林、推广林成活率、保存率一直稳定在97%以上。推广林单从初始投入比同年工程化管理降低50%，此外成活率标准比工程化管理提高5%，重点管护期增加7年，还节省了工程化管理整地和验收后长期雇人管护费用。

2. 业主多元增收。林地流转、碳汇交易、生态产业。林地有偿流转：经营权出租、入股、合作，农民拿租金、分红利。碳汇交易：森林固碳可变现，生态价值直接转化为经济收入。生态产业化延伸：带动林下种植、养殖、乡村旅游、研学、康养，让一亩林变成“一亩金”。农民把林地当作“绿色遗产、养老资产、摇钱树”，子女愿意继承、愿意投入。

四）“单家独户怎么办”。优胜劣汰、自愿退出、地权清晰、利益明确。三权分置、产业化管理，收益可观，但门槛不低：必须会造林、会管护、肯投入、能坚持。干不好就劳而无功、甚至亏本，自然退出，把林地让给更能干的人，这是市场选择、优胜劣汰，很正常。

关键共识：地下资源归国家，地上林木归承包人。府谷县地下资源丰富，群众最关心：林地被征用时，补偿归谁？我们植绿促进会与村两委明确约定、全体村民认可：土地补偿归村集体；林木补偿归承包经营者——因为承包人付出了劳动、投入，理应有回报。权责清晰、利益透明、群众服气、矛盾少发。

六、直面分歧。“三权分置产业化管理”VS “工程化管理”。

一）2022年3月，上级某调研组来我村调研，调研组担心：农村空心化、老弱病残多，没人造林；家庭承包后每户配一名护林员，成本高、财政扛不住；农民只能在本村造林，干不了远距离工程；现行工程化造林+科技手段+统一护林员即可解决问题。

二）我们的实践结论：两种模式本质不同，方向决定成败。

1、工程化管理：带有浓厚计划经济色彩——政府出钱、公司中标、农民打工、验收交差、后期难管、保存率低、年年补窟窿、钱花了、林不成、生态效益差、农民增收有限。

2、三权分置、产业化管理：是市场经济产物——产权清晰，责、权、利、效统一、农民是主人、是投资者、是经营者、受益者；政府定规则、严监管、给奖补；业主自主经营、自负盈亏、自担风险、自得收益，解放了生产力。

3、林木和庄稼一样，都是“活的生命体”，是长线产品，必须靠人的长期责任心、事业心。农业靠家庭承包、适度规模经营，解放了生产力、粮食连年增产；林业也必须先改体制、再上工程措施、再用科技手段，否则是本末倒置、治标不治本。

三）事实胜于雄辩：农村不是“没人造林”，而是“机制不对、没人愿干”。

1、2014年试点成功后，2015年农民抢着入会承包推广。村民张增光之子张建军，原本在城里打工，听说造林政策后立刻返乡，他说：“如果长期按这个办法造林，我第一个回来，城里钱也不好挣，还有很多人想回来。”至今仍有不少农民要我：“好好向上级反映、争取政策支持”。他们渴望公平机会、稳定预期、长期收益，不愿眼睁睁看着只有少数有“资质”的公司承包工程、赚差价、搞“退化林修复”再赚钱，而青壮年只能外出打工。

2、“每户一个护林员”完全不了解农村实际。粮食比林木更金贵、更易受损，农业承包几十年，从没听说哪家农户专门雇人看庄稼。业主自己就是最好的管护员，为自己干、最上心、最负责、最省钱，困扰多年的“封山禁牧”难问题也迎刃而解。

3、“农民不能远距离造林”不符合实际。如今农村道路硬化、家家有三轮车，10—20公里范围，一对夫妇一上午挖50株苗，运500公斤水、到地头完成挖坑、栽植、浇水全程并不劳累。造林大户、专业合作社机械化作业多，几百公里外承包造林、经营林产业很正常。民营企业甚至走出国门办厂——市场有商机，资源自然流动，人的积极性一旦调动，潜力无穷。

4、三权分置产业化管理模式：不用投标、不用层层转包，农民“八仙过海、各显其能”。一家人干活不用监督、不用打卡、考勤；雇工只干挖坑、运水等计件活，成本低、效率高；为保成活率、保存率，主动因地制宜、科学绿化、集中连片、互换地块；会员张四虎摸索出“无水造林法”：夏天提前挖鱼鳞坑、备好苗木，预判中雨来临前起苗栽植，雨后自然浇透，成活率高、成本更低。农民的智慧，永远在田间地头。

我们的创新管理模式2015年基本成型，相关部门先后调研过7次。2018年11月，全国绿化委员会、国家林业和草原局出台的全绿字（2018）5号文件，将“先造后补，以奖代补”列为国土绿化新动能要求探索实行；2021年4月，中办、国办出台文件，要求“以体制、机制改革创新为核心，推进生态产业化”；2023年9月，中办、国办出台《深化集体林权制度改革方案》要求集体林地实行“三权分置”。大纲已经确定，企盼相关部门早日出台实施细则，充分激发群众造林、护林内生动力，以体制机制创新推动“绿水青山就是金山银山”的理念早日落地生根，开花结果。（张永胜原府谷县中老年植绿促进会会长）

2026年9月1日