作者陈慧中：苏州市第十一届、十二届政协委员
苏州寒山别业遗址内，一座约2500平方米的骨灰堂（鹤园）在未取得规划许可、未履行文物审批的情况下建成；建设过程中开挖山体、盗卖花岗石；事后以出售格位方式累计收款，已售约500个格位、实际存放骨灰约150具，销售款全部由曹稳喜转入私人及其关联人账户，却给寺院留下巨额债务。此违建项目在近十年以来，引发曹稳喜、李祥伟、顾根寿三名骨灰堂股东之间的争讼、借款方与骨灰堂三个股东之间法律纠纷，到今日为止，尚未结案，社会影响恶劣。这一事件同时触碰了太湖风景名胜保护条例、城乡规划、文物保护、殡葬管理、自然资源和侵吞不法资金等多条红线。如何在依法行政的框架内稳妥处置，既守住文化遗产和生态底线，又妥善安置已有骨灰、化解购墓群众的合理诉求，考验地方政府的治理能力。本文就事论事，梳理其违法定性、处罚依据、程序要求、善后路径与政策平衡。
一、案件事实与违法形态的复合定性
寒山摩崖石刻于1986年被公布为苏州市文物保护单位，遗址范围内存有摩崖石刻多处，山体属国有山林，长期由地方林场管护。在文保单位保护范围内建设骨灰堂，并非单一的"违法建设"行为，而是一组相互交织的违法行为：其一，未取得建设工程规划许可证即进行建设，违反《城乡规划法》第四十条；其二，在市级文物保护单位保护范围内进行文物保护工程以外的建设工程和挖掘作业，未经核定公布该文保单位的人民政府批准，违反《文物保护法》第二十八条；其三，开挖山体、处置花岗石，涉及未经批准开采矿产资源，可能同时违反《矿产资源法》；其四，未经民政部门批准擅自设立骨灰存放设施并对外销售格位，违反《殡葬管理条例》关于殡葬设施设立和骨灰格位管理的规定；其五，销售款项转入私人账户，涉嫌单位或个人侵占、挪用单位资金，可能触及职务侵占、挪用资金乃至诈骗等刑事责任。
多部门法竞合意味着本案不能由任何一个部门"单打独斗"了结，而应由属地政府牵头，规划、文物、民政、自然资源、林业、公安、审计等部门联合处置，并视情移送监察机关和司法机关。
二、违法建设的认定：规划法与文物保护法的规范竞合
（一）城乡规划层面的认定
依据《城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照许可证规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。
本案骨灰堂（鹤园）建在文保单位保护范围和国有山林之上，未取得任何规划许可，且其存在本身即对文物安全和山体生态构成持续侵害，显然属于"无法采取改正措施消除影响"的情形，原则上应优先适用"限期拆除"，而非以罚代拆、以没收代拆。
（二）文物保护层面的加重评价
国家《文物保护法》第二十八条明确规定，在文物保护单位的保护范围内不得进行文物保护工程以外的其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业；因特殊情况需要进行的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准。第八十三条规定，擅自在文物保护单位保护范围内进行建设工程或者挖掘作业的，由县级以上文物行政部门责令改正、给予警告；造成文物损坏或者其他严重后果的，对单位处五十万元以上五百万元以下罚款，对个人处五万元以上五十万元以下罚款，并责令承担文物修缮和复原费用；情节严重的，对单位可处五百万元以上一千万元以下罚款。
本案在文保范围内开挖山体、建设大体量骨灰堂，已对摩崖石刻的赋存环境和山体岩体造成不可逆影响，属于"造成严重后果"乃至"情节严重"的情形。文物部门应独立立案，与规划部门的违建查处并行不悖，分别作出处罚决定，不得相互吸收。
（三）殡葬管理层面的否定评价
国家《殡葬管理条例》第十四条规定，新设殡葬服务机构应当由政府举办，为非营利性机构，不得再新设立营利性殡葬服务机构；第三十三条规定，骨灰堂不收取或者适当收取格位使用费、维护管理费，禁止在骨灰堂内设置私人祠堂。涉案骨灰堂未经民政部门批准设立，且以出售格位方式变相预售、变相买卖墓位，本身即属非法殡葬设施，其销售行为应认定为非法经营殡葬服务。民政部门可依据条例第五十六条没收违法所得并处罚款。
三、处置手段的选择：限期拆除、没收与生态修复的次序
在多种法定手段中，应确立"拆除为原则、没收为例外、修复为必备"的次序。
第一，关于限期拆除。依据《城乡规划法》第六十八条，城乡规划主管部门作出责令限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。考虑到骨灰堂内存放有150具骨灰，拆除前必须先行完成骨灰迁移和善后，不能简单粗暴地一拆了之。强制拆除应履行公告、催告、听证权利告知等程序，确保程序合法。
第二，关于没收。《城乡规划法》第六十四条规定的"没收实物或者违法收入"仅适用于"不能拆除"的情形。本案建筑位于文保范围和山体之上，拆除虽有难度但并非客观不能，且拆除本身就是恢复山体和文物赋存环境的必要手段，因此不应轻易适用没收实物而保留建筑。但"没收违法收入"应独立适用——出售格位所得款项依法属于违法收入，应予追缴。
第三，关于生态与文物修复。开挖山体、盗卖花岗石造成的岩体破坏，须由文物部门组织地质和文物保护专家评估，制定山体加固、岩体修复和摩崖石刻保护方案，修复费用由违法主体承担；《文物保护法》第八十三条对此有明确授权。
四、处罚程序的正当性约束
此类涉及众多购墓群众和宗教场所背景的案件，程序正义与实体处理同等重要。规划、文物、民政等部门应分别依据《行政处罚法》立案、调查取证，在作出责令限期拆除、较大数额罚款等决定前，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。
需要特别注意三点：一是不能因"宗教场所不是法外之地"的舆论压力而跳过法定程序，相反，越在舆论关注下越要严格走程序；二是对已购格位群众的告知和沟通应同步进行，避免因信息不透明引发次生信访和舆情；三是涉嫌犯罪的部分应及时移送公安机关，行政处罚不能替代刑事追究。
五、善后安置：500格位与150具骨灰的权利保障
善后处置是本案最敏感、最考验治理智慧的环节。已售500个格位中，150具骨灰已实际入堂，其余350个格位属于预售。购墓群众主观上往往基于对宗教场所的信任而付款，其权益需要区分情况保护。
其一，已入堂的150具骨灰，在骨灰堂拆除前应由属地政府指定合法、就近的公共骨灰堂或经营性公墓接收，实行免费或低费用过渡安置，并尊重家属意愿选择最终安葬地；迁移过程应庄重、有序，避免惊扰。
其二，已付款未使用的350个格位购墓人，其付款合同因标的物为非法设施而自始无效，依法有权主张返还已付款项。鉴于销售款已转入私人账户且项目负债累累，地方政府应协调审计和公安部门迅速冻结相关账户、追查资金去向；对确无财产可供执行的部分，应研究设立先行垫付或代偿机制，不能让善意群众承担违法者造成的全部损失。
其三，对违法主体的民事追偿与行政处罚、刑事追缴应并行推进，确保资金追缴所得优先用于骨灰迁移和群众退款。
六、资金流向与刑事追责的衔接
销售款全部转入私人账户，是本案性质恶化的关键。若涉案主体为宗教活动场所或其管理组织，则相关人员可能涉嫌职务侵占罪、挪用资金罪；若以非法占有为目的，在明知无法取得审批、无法合法交付格位的情况下继续销售，则可能构成合同诈骗罪或诈骗罪。盗卖非法开采花岗石的行为，视数量和价值可能涉嫌非法采矿罪或盗窃罪。
中央文化遗产保护工作领导协调机制办公室近期强调，对破坏文化遗产的行为要严肃追责问责，让文化遗产保护真正成为不可挑战的国家意志。本案不仅要追究直接建设者和经营者的责任，还应倒查监管责任，违建为何能建成2500平方米而未被及时制止，都应纳入纪检监察调查范围。
七、"两山理论"下生态优先与依法行政的平衡
苏州地处太湖之滨，是"绿水青山就是金山银山"理念的重要实践地。寒山别业遗址所在的山体，既是生态空间，也是文化遗产载体。在文保单位上，为牟取暴利，违建骨灰堂，本质上是对"两山"理念的背离——既破坏了文化生态，也破坏了自然生态。
强调生态优先，不等于可以绕开法律程序搞运动式执法。真正践行"两山理论"，要求地方政府在两个维度上同时过硬：一是实体上坚决拆除违建、修复山体、追缴违法所得、追究相关人员责任，不搞"下不为例"；二是程序上严格依照《城乡规划法》《文物保护法》《行政处罚法》《行政强制法》的规定推进，让依法行政成为不可挑战的规则，文化遗产保护才能真正成为不可挑战的国家意志。
八、结语
寒山别业违建骨灰堂（鹤园）事件，是一起典型的在文保单位和生态空间上"非法违建、经营、侵吞非法资金"的复合违法案件。处置的关键，不在于是否拆除——拆除是法律已经给出的明确答案。
宗教场所不是法外之地，文物山体更不是牟利工具。苏州作为国家历史文化名城和"两山"实践的先行地区，理应经得起历史检验。
