党的生活网（徐克林 张书栋）黄河流域生态环境保护和高质量发展已经上升为重大国家战略。河南位于黄河中下游，河道全长711公里。黄河是中原最为重要的生态廊道，也是河南生态文明建设的重要载体，但是流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻等问题没有彻底解决，是河南迈向高质量发展的制约因素之一。“治理黄河，重在保护，要在治理。”要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。

我省的黄河生态环境保护和治理已经取得了不少成效，但也存在以下问题：（1）缺乏省级区域合作和立法问题。黄河流经九省区，但缺乏省区之间的区域协作和协同治理。国家生态环境部正在研究制定《黄河生态环境保护总体方案》，已把沿黄九省区纳入“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）编制。但目前基本上还是各省区各自施政，缺乏全国性的统一立法。（2）政出多门，区域分割，缺乏协调、统领和综合立法。一是部门分割。涉及黄河治理的有生态环境、自然资源、水利、河务、农业等部门，形成“九龙治水”，存在“管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污”等分割管理的问题。二是区域分割。黄河流经郑州、焦作、洛阳、新乡等7个省辖市和20余个县、市（区），各地建有自己的湿地公园，有自己的水源利用、治理政策和执法措施，缺乏统一协调和配合。我省现在制定的有《河南省黄河河道管理办法》和《河南省黄河防汛条例》，一个是政府规章，一个是地方性法规，但都属于单一立法，缺乏对黄河生态保护和高质量发展的综合性保护立法。（3）缺乏司法和行政执法领域的制度统领和分工协作。（4）还没有形成全民自觉保护黄河生态环境、促进我省高质量发展的法治氛围。等等。

为了进一步贯彻落实黄河流域生态环境保护和高质量发展这一国家战略，打造黄河生态保护示范区，发挥河南的核心地位，在新时代“黄河大合唱”中谱写出彩的河南篇章，特提出在黄河流域生态环境保护和高质量发展中，引入法律思维、强化法治建设的问题，建议：

（1）建立省际区域合作的长效机制，进行区域性合作立法。“区域合作，法治先行。”黄河生态系统是一个有机整体，以系统思维和全局高度打破一地一段一岸的局限，实现黄河治理保护的系统性、整体性和协同性。我省领导和有关部门现正在进行这方面的调研和考察，可以考虑先行签订相应的框架性合作协议，在水资源利用、污染防治、司法和行政执法协作、旅游和文化保护，以及信息互联互通等方面，与其他省区开展合作。然后，逐步进行区域性合作立法，把合作协议的内容，通过地方性法规或者政府规章的形式，予以落实，实现黄河生态保护区域一体化协同治理和共同协作发展。

（2）强化省级顶层设计和统一领导，进行省级综合、统一立法，形成治理、保护和发展合力。建议成立省委黄河流域生态环境保护和高质量发展领导小组，统一制定有关政策、方案和措施，建立定期、不定期联席会议制度，协调自然资源、环境保护、河务、水利等部门形成合力，建立综合治理、协同一致的监管制度。要严守“三条红线”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线），强化底线思维（也是法治思维）的硬约束；实施“四水同治”（水生态、水资源、水环境、水灾害），形成水清安澜的新局面。可考虑在现有《河南省黄河河道管理办法》和《河南省黄河防汛条例》的基础上，制定综合、全面的《河南省黄河保护条例》，实现多规合一；并可以建议、促进制定全国统一的《黄河保护法》。

（3）建立和完善司法与行政执法领域的制度统领和分工协作。在黄河流域生态环境保护和高质量发展工作中，要坚决贯彻执行国务院《重大行政决策程序暂行条例》和国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度的指导意见》，制定具体可行的制度措施，落实在全面的治理、保护和发展过程中。为加强黄河生态环境协同治理的司法保障，建议由省公安厅、省高级人民法院、省人民检察院指定专门的公安机关、法院和检察院，负责管辖我省黄河流域内环境违法犯罪案件的侦查、检察、审判工作。同时，加强黄河领域生态环境保护公益诉讼的理论研究，投入一定资金成立公益性社会组织，支持、完善黄河领域生态环境保护公益诉讼。

（4）加强对黄河流域生态环境保护和高质量发展法治化的普法宣传，形成全民自觉保护黄河生态环境、促进我省高质量发展的法治氛围。前面建议的贯彻落实，都有赖于这种法治氛围的形成，尤其是我们的各级领导干部、司法和行政执法人员这些关键少数。在进行相关行政决策的时候，要吸收教授、律师等法律专家和治水专家的参与，引入法律思维，听取社会公众意见，保证我们的治理、保护和发展决策的民主化、科学化和法治化。

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